La Cour suprême confirme la garantie constitutionnelle du contrôle de légalité La Cour suprême confirme la garantie constitutionnelle du contrôle de légalité

Le 30 juillet 2026, la Cour suprême du Canada a rendu une décision unanime dans l’affaire Démocratie en surveillance c. Canada (Procureur général), 2026 CSC 28, tranchant ainsi l’une des questions les plus importantes encore en suspens en droit administratif canadien : la portée de la garantie constitutionnelle de contrôle judiciaire des décideurs administratifs.

Des décisions antérieures ont confirmé l’existence d’un droit constitutionnel de demander un contrôle judiciaire (Yatar c. TD Assurance Meloche Monnex, 2024 CSC 8) et la garantie, par la Constitution, d’une portée minimale des pouvoirs de surveillance des cours supérieures sur l’exécutif (Crevier c. P.G. (Québec), [1981] 2 RCS 220). Toutefois, la Cour suprême ne s’était pas encore prononcée directement sur la teneur de ce minimum ni sur la possibilité pour le Parlement d’écarter valablement, au moyen d’une loi ordinaire, le contrôle judiciaire à l’égard des questions de fait et de droit.

La Cour suprême a désormais apporté une réponse définitive à cette question : la Constitution garantit la possibilité de recourir à un contrôle judiciaire de la légalité à l’égard de tous les aspects d’une décision administrative. Toute mesure législative visant à écarter l’exercice du pouvoir public à cet examen outrepasse les limites de la compétence constitutionnelle des législatures.

La décision de la Cour met fin à un débat vieux de plusieurs décennies sur la constitutionnalité des clauses privatives partielles, à savoir les dispositions législatives visant à exclure le contrôle judiciaire, sauf pour certains motifs précis (p. ex., en réservant le contrôle judiciaire aux questions de « compétence » et d’équité procédurale). Il est désormais clair que de telles clauses ne peuvent constitutionnellement empêcher le contrôle judiciaire à l’égard des questions de fait et de droit. Cette garantie constitutionnelle s’applique au contrôle judiciaire tant dans le cadre de la compétence des cours supérieures provinciales que dans celui des Cours fédérales.

En conséquence, la Cour suprême a déclaré inopérante la clause privative partielle prévue à l’article 66 de la Loi fédérale sur les conflits d’intérêts (« LCI »), dans la mesure où elle vise à empêcher le contrôle judiciaire à l’égard des questions de fait et de droit.

Contexte

En mai 2021, le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique a publié un rapport dans lequel il a conclu que le premier ministre de l’époque, Justin Trudeau, n’avait pas contrevenu à la Loi sur les conflits d’intérêts (« LCI ») dans le cadre de sa participation à deux décisions concernant le financement de l’organisme UNIS. Le rapport était le fruit d’une étude entreprise conformément à l’article 44 de la LCI à la demande de deux députés.

Démocratie en surveillance a présenté à la Cour d’appel fédérale une demande de contrôle judiciaire, soutenant que le commissaire avait commis des erreurs de fait et de droit dans son interprétation et son application de la LCI. Le procureur général du Canada a présenté une requête en radiation de la demande, faisant valoir que Démocratie en surveillance n’avait pas qualité pour agir et que l’article 66 de la LCI interdisait le contrôle judiciaire des décisions du commissaire à l’égard des questions de fait et de droit.

Le juge saisi de la requête a conclu que Démocratie en surveillance avait qualité pour présenter sa demande dans l’intérêt public, mais a renvoyé la question relative à l’article 66 devant une formation complète de la Cour d’appel fédérale, reconnaissant qu’elle soulevait un débat non tranché quant à la constitutionnalité des clauses privatives partielles. Dans une décision distincte, le juge saisi de la requête a ordonné que l’instance soit séparée en deux étapes : à l’étape 1, le tribunal devait se prononcer sur la validité et l’applicabilité de l’article 66 de la LCI, et l’étape 2 (le cas échéant) porterait sur le bien-fondé de la demande.

L’arrêt de la Cour d’appel

La Cour d’appel fédérale a rejeté à l’unanimité la demande de Démocratie en surveillance, concluant que l’existence de recours politiques subsidiaires adéquats rendait le contrôle judiciaire inapproprié.

La Cour d’appel a conclu que la LCI visait à permettre une « surveillance à la fois parlementaire et judiciaire » et que l’obligation du commissaire de rendre compte au Parlement constituait une solution de rechange adéquate au contrôle judiciaire. Pour parvenir à cette conclusion, la Cour d’appel fédérale s’est appuyée sur un arrêt antérieur de la Cour suprême rendu dans l’affaire Canada (Vérificateur général) c. Canada (Ministre de l’énergie, des mines et des ressources), [1989] 2 RCS 49. Dans cette affaire, la Cour suprême avait refusé d’accorder le contrôle judiciaire au motif que le vérificateur général disposait d’un accès au Parlement lui permettant de résoudre les différends relatifs à l’accès à l’information. La Cour d’appel fédérale a jugé que, de façon similaire, les obligations du commissaire de rendre compte au Parlement fournissaient, en l’espèce, un recours politique équivalent.

Alors que la majorité de la Cour d’appel fédérale aurait pu statuer sur la demande sur cette seule base, le juge en chef de Montigny est allé plus loin et a en outre conclu que l’article 66 écartait valablement le contrôle judiciaire à l’égard des questions de fait et de droit.

La décision de la Cour suprême

La Cour suprême a accueilli le pourvoi et a renvoyé l’affaire devant la Cour d’appel fédérale afin qu’elle se prononce sur l’étape 2. Les motifs de la Cour, présentés par le juge en chef Wagner, portaient sur deux questions : premièrement, la Cour d’appel fédérale a-t-elle commis une erreur en refusant un contrôle judiciaire au motif qu’il existait un recours subsidiaire adéquat? Deuxièmement, l’article 66 de la LCI peut-il faire obstacle au contrôle judiciaire à l’égard des questions de fait et de droit?

Absence de recours subsidiaire adéquat

La Cour suprême a jugé que la Cour d’appel fédérale avait commis une erreur de droit en concluant que la surveillance politique constituait un recours subsidiaire adéquat au contrôle judiciaire dans le cadre de la LCI. La surveillance politique prévue par la LCI ne pouvait offrir à une partie privée telle que Démocratie en surveillance un recours comparable à ceux permis par un contrôle judiciaire.

La Cour a établi une distinction par rapport à l’affaire Vérificateur général. Dans cette affaire, le vérificateur général était lui-même un agent du Parlement qui pouvait demander réparation directement au Parlement. A contrario, Démocratie en surveillance ne disposait d’aucun mécanisme prévu par la LCI lui permettant de contester la légalité des conclusions du commissaire devant une instance autre que les tribunaux. De surcroît, la Cour suprême a fait observer que la LCI précise explicitement que les conclusions du commissaire sont « inattaquables ». Dès lors, la Cour a conclu que, à moins que la décision ne soit annulée à la suite d’un contrôle judiciaire, il n’existe aucun autre mécanisme permettant de modifier les conclusions du commissaire.

Inconstitutionnalité de l’article 66

La Cour s’est également penchée sur la constitutionnalité de l’article 66. Après avoir retracé l’évolution du droit administratif canadien sur les quelque six dernières décennies, la Cour a expliqué que ce qu’on appelait autrefois le « contrôle sur les questions de compétence » s’était transformé en un contrôle de la légalité à l’égard de tous les aspects d’une décision administrative. Le caractère raisonnable est devenu la norme présumée, et l’ancienne catégorie des « questions touchant véritablement à la compétence » a été abandonnée dans l’affaire Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65.

Dans ce contexte, la Cour a jugé que l’affirmation dans l’arrêt Crevier selon laquelle le contrôle judiciaire des questions de compétence est protégé par la Constitution « doit être interprétée comme signifiant que la capacité des cours de justice d’effectuer un contrôle de légalité est garantie par la Constitution », à l’égard de tous les aspects d’une décision administrative, y compris les questions de fait et de droit. Le contrôle de légalité désigne « un contrôle pour s’assurer que l’exercice d’un pouvoir public n’a pas outrepassé les limites du pouvoir délégué d’un décideur administratif. » La Constitution n’autorise pas le Parlement à priver les tribunaux de leur compétence de surveillance à l’égard d’un quelconque aspect d’une décision administrative.

En application de ces principes, la Cour suprême a déclaré l’article 66 inopérant dans la mesure où il interdisait le contrôle judiciaire à l’égard des questions de fait et de droit. Selon la Cour, l’article 66 ne pouvait faire l’objet d’une interprétation conforme à la Constitution et devait être déclaré inopérant dans la mesure où il était incompatible avec celle-ci. Le Parlement a expressément distingué le contrôle à l’égard des questions de fait et de droit du contrôle fondé sur des motifs liés à la compétence, indiquant ainsi son intention d’écarter le premier, en méconnaissance de la garantie constitutionnelle de contrôle de légalité.

La Cour suprême a examiné tout particulièrement la position des Cours fédérales. Le Parlement a attribué aux Cours fédérales une compétence exclusive en matière de contrôle judiciaire des décideurs administratifs fédéraux, en vertu de l’article 101 de la Loi constitutionnelle de 1867. La Cour suprême a confirmé que, bien que le Parlement puisse transférer la compétence de surveillance des cours supérieures provinciales aux tribunaux créés en vertu de l’article 101, ce transfert ne diminue en rien le caractère constitutionnel fondamental de la compétence exercée. Une clause privative qui interdirait aux tribunaux fédéraux d’exercer une composante de la compétence de surveillance qui leur est conférée en vertu de l’article 96 est également incompatible avec la Constitution.

Points à retenir

L’affaire Démocratie en surveillance précise les limites constitutionnelles du pouvoir législatif en matière de contrôle judiciaire, et ses répercussions pourraient être considérables :

• Les clauses privatives se heurtent à des limites constitutionnelles. Toute disposition législative visant à empêcher le contrôle judiciaire à l’égard des questions de fait ou de droit est susceptible de faire l’objet d’une contestation constitutionnelle. Toutefois, la Cour suprême a confirmé que les clauses privatives demeurent valides dans la mesure où elles témoignent de la déférence accordée aux décideurs administratifs et précisent la norme de contrôle, pour autant qu’elles n’écartent pas, dans les faits, le contrôle de légalité.
• Les limites procédurales sont toujours admissibles. La Cour suprême a pris soin de souligner que le législateur conserve le pouvoir de fixer des délais, de désigner les tribunaux compétents et d’établir d’autres procédures applicables au contrôle judiciaire, et qu’ils peuvent édicter des normes de contrôle, à condition que ces mesures n’empêchent pas, en pratique, le contrôle de légalité.
• La question de la norme minimale de contrôle reste en suspens. Bien que la Cour ait confirmé que le contrôle de légalité était garanti par la Constitution, elle a explicitement refusé de conclure que la norme de la décision raisonnable dans l’affaire Vavilov était consacrée dans la Constitution. La Cour a ainsi laissé cette question en suspens.
• Précisions sur la notion de recours subsidiaire adéquat. La décision de la Cour suprême réaffirme que les mécanismes politiques, tels que les rapports au Parlement et la surveillance exercée par les comités, ne satisfont pas au critère du recours subsidiaire adéquat lorsqu’ils ne permettent pas de contester directement la légalité d’une décision donnée devant un tribunal compétent et d’obtenir une réparation appropriée.
• Conséquences pour la conception de la réglementation. Lorsqu’il met sur pied de nouveaux organismes administratifs, le législateur doit veiller à ce que le contrôle judiciaire demeure accessible pour tous motifs. L’affaire Démocratie en surveillance met effectivement un terme à l’utilisation de clauses privatives partielles comme mécanisme visant à empêcher le contrôle judiciaire à l’égard des questions de fait et de droit.

L’affaire a été renvoyée devant la Cour d’appel fédérale pour la deuxième étape, où la Cour examinera le bien-fondé de la contestation du rapport du commissaire par Démocratie en surveillance. Quelle que soit l’issue de cette instance, les principes constitutionnels établis dans l’affaire Démocratie en surveillance traceront les limites du pouvoir législatif en matière de contrôle judiciaire pour les années à venir.