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Coronavirus (COVID-19) : Enseignements tirés de l’épidémie de SRAS - Un guide pour les hôpitaux et les employeurs

Auteur(s) : Michael Watts, Susan Newell, Marty Putyra

Le 5 mars 2020

Pour de plus amples renseignements sur les modifications ci-dessous, veuillez communiquer avec l’un des auteurs ci-dessus ou avec un membre de notre groupe du secteur du droit de la santé ou groupe de litige.

Dans ce bulletin d'actualités

  • Les enseignements tirés de la flambée épidémique de SRAS en 2003 et des litiges qui ont suivi sont essentiels pour comprendre les obligations des hôpitaux et des gouvernements dans le contexte de la COVID-19.
  • Les gouvernements ont une obligation de diligence publique générale envers l’ensemble des citoyens, et non une obligation de diligence en vertu du droit privé envers les employés de première ligne ou les patients des hôpitaux.
  • Les hôpitaux ont des obligations légales pendant les pandémies, notamment une obligation de diligence en vertu du droit privé envers leurs employés, leur personnel et leurs patients.
  • À la lumière de ces obligations contradictoires, les hôpitaux doivent garder à l’esprit l’obligation fiduciaire d’agir dans l’intérêt supérieur des patients et des employés, et en particulier l’obligation de prendre des précautions accrues, appelée « principe de la prudence », dans la planification et la prise de toutes les précautions raisonnables pour protéger le personnel.

Contexte

La désignation par l’Organisation mondiale de la santé d’un nouveau coronavirus représentant une urgence de santé publique mondiale a fait les gros titres en 2020. Au 3 mars 2020, 33 cas de COVID-19 avaient été confirmés au Canada, dont 20 en Ontario, 12 en Colombie-Britannique et un au Québec.[1] La propagation mondiale du virus (63 pays en plus du Canada au moment de la rédaction du présent document) a, sans surprise, ravivé les souvenirs de la flambée épidémique de syndrome respiratoire aigu sévère (SRAS) en 2003 à Toronto et a suscité des inquiétudes quant à l’état de préparation des hôpitaux, des employeurs et de tous les ordres de gouvernement. Le présent bulletin d’actualités Osler donne un aperçu : 1) des litiges relatifs au SRAS (définis ci-dessous); 2) des obligations des hôpitaux de mettre en place des procédures appropriées pour protéger les patients et le personnel; 3) de l’obligation des hôpitaux de prendre des précautions accrues pour protéger leur personnel.

Litiges relatifs au SRAS

Résumé

À la suite de la flambée épidémique de SRAS survenue en Ontario en 2003, les infirmières/infirmiers et les patients touchés, et leurs familles, ont entamé cinq poursuites[2] contre des parties prenantes comme le gouvernement du Canada, le gouvernement de l’Ontario et la ville de Toronto ainsi que des hôpitaux, des médecins et d’autres parties prenantes (collectivement, les litiges relatifs au SRAS).[3]

Actions intentées contre le gouvernement

Alors que les actions en justice relatives au SRAS variaient quant aux plaidoiries et au choix de l’intimé, en règle générale, on reprochait entre autres choses à l’Ontario et à la ville de Toronto [traduction] « d’avoir émis des directives contradictoires confondantes ou autrement inappropriées » et au Canada [traduction] « d’avoir approuvé ou cautionné la décision qu’avaient prise l’Ontario et la ville de Toronto de réduire les systèmes de contrôle des infections ».[4]

La seule action collective intentée par des infirmières/infirmiers et leurs familles, Abarquez c. Ontario (Abarquez),[5] incluait des réclamations à l’encontre du gouvernement de l’Ontario, du ministère de la Santé et des Soins de longue durée (le MSSLD, maintenant appelé le ministère de la Santé), du Centre provincial des opérations (CPO) et du ministère du Travail (MT). Les réclamations portaient notamment sur ce qui suit :

  • le MSSLD et le CPO ont omis de fournir des renseignements sur le SRAS aux infirmières/infirmiers en temps opportun;
  • les directives que l’Ontario a communiquées aux hôpitaux étaient inadéquates, ce qui exposait les demandeurs au risque de contracter le SRAS;
  • le MSSLD ou le CPO étaient des employeurs/superviseurs au sens de la Loi sur la santé et la sécurité au travail et ont omis de préserver la santé et la sécurité des infirmières/infirmiers dans les hôpitaux;
  • le MT a omis de se conformer aux directives et normes en matière de santé et de sécurité au travail; et
  • l’Ontario n’a pas respecté le droit des infirmières/infirmiers à la vie, à la liberté et à la sécurité de leur personne, comme prévu à l’article 7 de la Charte canadienne des droits et libertés, dans la mesure où il a agi de mauvaise foi lorsqu’il a exercé un pouvoir discrétionnaire à des fins inappropriées.[6]

Le gouvernement n’a pas d’obligation de diligence en vertu du droit privé

Chaque ordre de gouvernement a déposé des requêtes préliminaires pour faire annuler les poursuites dont il faisait l’objet à l’égard des litiges relatifs au SRAS étant donné qu’il était [traduction] « vraiment évident » qu’aucun motif de poursuite n’existait puisque les gouvernements n’ont pas d’obligation de diligence envers les employés ou les patients en vertu du droit privé.

  • Le gouvernement du Canada a fait valoir avec succès que, durant la flambée épidémique de SRAS, il agissait dans un rôle de preneur de décisions (et non pas dans un rôle opérationnel) et que le gouvernement du Canada n’avait donc pas d’obligation de diligence envers les patients des hôpitaux en vertu du droit privé.
  • La ville de Toronto a fait valoir avec succès que c’était le conseil de santé, un organisme agissant à titre indépendant établi aux termes de la Loi sur la protection et la promotion de la santé de l’Ontario, qui avait émis les directives durant la flambée épidémique de SRAS et que la ville de Toronto n’avait donc pas d’obligation de diligence envers les patients des hôpitaux en vertu du droit privé.
  • La province de l’Ontario a fait valoir avec succès devant la Cour d’appel que si elle établissait que cette province a une obligation de diligence en vertu du droit privé envers les employés ou les patients, cela s’opposerait à l’obligation de diligence plus générale qu’elle a envers l’ensemble des citoyens.[7]

Actions intentées contre des hôpitaux (incluant des médecins)

Les reproches faits aux hôpitaux (et aux médecins) en cause dans le cadre des litiges relatifs au SRAS dans Abarquez précisaient que les responsables des hôpitaux (incluant les médecins) avaient omis de faire ce qui suit :

  • élaborer un plan d’action adéquat pour gérer l’enraiement, le diagnostic et le traitement du SRAS.
  • obliger leurs fonctionnaires, représentants et employés à porter des masques, des chemises d’hôpital et des gants lorsqu’ils soignaient des patients chez qui on avait diagnostiqué des symptômes de nature respiratoire.
  • placer immédiatement en isolement tous les patients atteints ou soupçonnés d’être atteints du SRAS.
  • prendre acte de la situation et protéger les citoyens contre une maladie facilement transmissible et potentiellement mortelle, alors qu’ils connaissaient ou auraient dû connaître ces caractéristiques du SRAS; et
  • concevoir ou déployer une série de mesures pour protéger les patients ou les visiteurs contre un risque de maladie prévisible et marqué, alors qu’ils savaient ou auraient dû savoir que la maladie en cause était facilement transmissible et potentiellement mortelle.[8]

Les litiges relatifs au SRAS ont établi que, contrairement au gouvernement, les hôpitaux ont des devoirs prescrits par les lois et la common law qui prévoient qu’ils ont une obligation de diligence envers les patients et le personnel des hôpitaux en vertu du droit privé. Cette tension entre l’obligation de diligence générale du gouvernement et l’obligation de diligence qui incombe à un hôpital en vertu du droit privé est apparue en particulier pendant la flambée épidémique de SRAS en réponse à un certain nombre de directives émises par le MSSLD à l’intention des hôpitaux. Dans Williams c. Canada, la Cour a également souligné que les établissements de soins de santé et les professionnels qui y travaillent ont fait preuve de [traduction] « négligence sur le plan opérationnel ».9]  Par conséquent, les hôpitaux ont une obligation de diligence envers les patients et le personnel en vertu du droit privé et il ne suffirait pas qu’un hôpital s’en remette uniquement aux directives émises par les gouvernements qui n’ont qu’une obligation de diligence générale.

Les hôpitaux sont tenus d’avoir un plan de lutte contre les pandémies

En vertu du Règlement sur la gestion hospitalière de la Loi sur les hôpitaux publics (LHP),[10] le conseil d’administration de chaque hôpital public de l’Ontario doit veiller à ce que la direction élabore des plans pour faire face : a) d’une part, aux situations d’urgence qui pourraient faire augmenter la demande habituelle de services fournis par l’hôpital ou perturber la routine de travail à l’hôpital (p. ex., une flambée épidémique de coronavirus); b) d’autre part, aux situations où des personnes ne fournissent pas les services qu’elles devraient normalement fournir à l’hôpital.

Loi sur la santé et la sécurité au travail

Les obligations d’un hôpital en vertu de la LHP doivent être harmonisées avec les obligations primordiales des hôpitaux en tant qu’« employeurs » et celles de leurs administrateurs, dirigeants et superviseurs en vertu de la Loi sur la santé et la sécurité au travail (LSST).[11] La LSST comprend des dispositions explicites qui ont [traduction] « préséance » sur toute loi générale ou spéciale en Ontario, ce qui inclut l’obligation de prendre « toutes les précautions raisonnables dans les circonstances pour assurer la protection du travailleur ».

On peut donc soutenir que l’obligation de diligence qu’a un hôpital envers les employés en vertu de la LSST l’emporte sur l’obligation de diligence qu’ont les hôpitaux envers les patients en vertu de la LHP. Cette préséance, examinée au regard de l’utilisation du mot « précautions » dans la LSST, donne à penser qu’en vertu de cette loi, le principe de la prudence (décrit plus en détail ci-après) est compris dans les normes de diligence que les hôpitaux doivent observer lorsqu’ils s’acquittent de leur obligation de protéger les employés aux termes de la LSST.

Les hôpitaux et autres établissements de soins de santé et d’hébergement ont une obligation légale particulière de développer, d’établir et de mettre en œuvre des mesures et des procédures pour la santé et la sécurité des travailleurs.[12] Ces mesures et procédures peuvent porter, entre autres, sur : a) les pratiques de travail sécuritaires; b) les conditions de travail sécuritaires; c) les pratiques sanitaires appropriées et l’utilisation d’installations sanitaires; d) le contrôle des infections; e) l’immunisation et l’inoculation contre les maladies infectieuses; f) l’utilisation d’antiseptiques, de désinfectants et de décontaminants appropriés; g) les dangers des agents biologiques, chimiques et physiques présents sur le lieu de travail, y compris les dangers liés à la distribution ou à l’administration de ces agents; h) les mesures visant à protéger les travailleurs contre l’exposition à un agent biologique, chimique ou physique qui constitue ou peut constituer un danger pour la capacité de reproduction d’un travailleur, la grossesse d’une travailleuse ou l’allaitement d’un enfant d’une travailleuse; i) l’utilisation, l’entretien et le fonctionnement appropriés des équipements; j) le signalement des dispositifs, équipements ou surfaces de travail dangereux ou défectueux; k) l’achat d’équipements conçus et construits correctement; l) l’utilisation, le port et l’entretien des équipements de protection individuelle et leurs limites; m) la manipulation, le nettoyage et l’élimination du linge souillé, des objets tranchants et des déchets.[13]

Les employeurs sont tenus d’examiner et de réviser les mesures et procédures susmentionnées à la lumière des connaissances et des pratiques actuelles au moins une fois par an et plus fréquemment si l’employeur, sur avis du comité mixte de santé et de sécurité ou du représentant en santé et sécurité, le cas échéant, détermine que cet examen et cette révision sont nécessaires ou s’il y a un changement de circonstances pouvant affecter la santé et la sécurité d’un travailleur[14] (comme une flambée épidémique d’un nouveau coronavirus). Cette obligation permanente réitère l’importance pour les hôpitaux de rester vigilants et de réagir à des circonstances qui évoluent rapidement, ce qui rappelle la mise en garde du docteur Richard Schabas, médecin-chef du York Central Hospital, concernant la deuxième vague de SRAS : [traduction] « La première vague du SRAS était inévitable. Nous avons été foudroyés. Par la suite, tout s’est déroulé d’une manière foudroyante.”[15]

Obligation de prendre des précautions accrues : principe de la prudence

À la suite de la flambée épidémique de SRAS, le rapport final de la Commission sur le SRAS a établi que les hôpitaux sont censés s’acquitter d’une obligation de prendre des précautions accrues, conformément au [traduction] « principe de la prudence », ce qui signifie qu’il n’est pas nécessaire d’obtenir la preuve scientifique d’un risque particulier (par exemple, la transmission du SRAS par voie aérienne et, par conséquent, la nécessité de porter le masque N-95) avant de prendre des mesures de précaution contre ce risque potentiel.[16] À notre avis, cela établit une norme plus élevée pour l’obligation de diligence et élargit la portée du sens de « toutes les précautions raisonnables », comme l’exige la LSST. Comme l’a déclaré l’honorable juge Archie Campbell dans le rapport final de la Commission sur le SRAS : [traduction] « ce n’est pas une question de science, mais de sécurité... Nous devrions être guidés par le principe de la prudence selon lequel l’attente d’une certitude scientifique ne devrait pas empêcher la mise en place de mesures raisonnables visant à réduire le risque.[17]

Les litiges relatifs au SRAS ont démontré que le principe de la prudence doit servir à orienter les hôpitaux lorsque ceux-ci doivent s’assurer que les préoccupations des employés en matière de sécurité sont traitées avec sérieux et que l’on prend des mesures pour que les employés se sentent en sécurité, même si cela implique que l’on devra mettre en œuvre ou continuer d’observer des précautions accrues en matière de sécurité alors que certains experts pourraient soutenir qu’il n’a pas été scientifiquement démontré que ces précautions sont [traduction] « nécessaires». 18]

Linda Silas, présidente de la Fédération canadienne des syndicats d’infirmières et d’infirmiers, a récemment fait part publiquement de ses préoccupations quant au fait que les lignes directrices de l’Agence de la santé publique du Canada exigent une norme de diligence inférieure à celle fixée par la province d’Ontario, par le Centre for Disease Control aux États-Unis, ainsi que par des organismes comparables au Royaume-Uni et dans l’Union européenne.[19]  Chacune de ces dernières agences recommande l’utilisation de masques respiratoires N-95 pour tout le personnel de santé travaillant avec un patient potentiellement atteint du COVID-19.[20] L’Agence de la santé publique du Canada ne recommande pas l’utilisation des masques N-95 dans la plupart des cas.[21]  Il s’agit de la même question que celle qui a été abordée dans le rapport final de la Commission sur le SRAS et qui a également été soulevée par Linda Silas en réponse à la flambée épidémique d’Ebola en 2014.[22].  Le principe de la prudence suggère qu’en cas de preuves contradictoires ou incertaines quant à l’efficacité d’une mesure particulière, cette mesure doit être mise en œuvre s’il est raisonnable de le faire.

Conclusions

Nous recommandons que tous les hôpitaux revoient leur plan de lutte contre les pandémies afin de le comparer aux meilleures pratiques actuelles et de s’assurer qu’ils tiennent compte des leçons juridiques tirées de la flambée épidémique de SRAS, notamment du rapport final de la Commission sur le SRAS et des litiges relatifs au SRAS, dans le but de garantir que les procédures établies suivent les mesures de précaution appropriées et incluent les mesures et procédures pour la santé et la sécurité des travailleurs requises par la LSST. Lorsqu’il existe des preuves contradictoires quant à la nécessité d’une certaine mesure de précaution, les hôpitaux doivent adopter la ou les mesures de précaution accrues.   

Les hôpitaux doivent être conscients du fait que c’est l’hôpital (et potentiellement ses représentants, directeurs, superviseurs ou autres employés) qui sera juridiquement responsable de tout manquement en matière de protection des patients et du personnel contre les préjudices, même si les hôpitaux se sont inspirés des directives des gouvernements fédéral et provinciaux ainsi que des autorités municipales pour établir leurs propres plans, politiques et procédures. Lorsqu’il existe des directives émises par des organismes publics, l’hôpital doit examiner ces directives avec un point de vue indépendant pour déterminer si le respect de ces directives permettra à l’hôpital de s’acquitter de son devoir d’agir avec une prudence, une diligence et une compétence raisonnables accrues pour protéger ses patients et son personnel.

 

[1] Pour consulter des mises à jour du gouvernement du Canada, cliquez ici..

[2] Williams c. Ontario, 2009 CA ON 378 (CanLII) [Williams 2]; Succession de Jamal c. The Scarborough Hospital, 2009 CA ON 376 (CanLII); Succession de Henry c. The Scarborough Hospital, 2009 CA ON 375 (CanLII); Abarquez c. Ontario, 2009 CA ON 374 (CanLII) [Abarquez]; Succession de Laroza c. Ontario, 2009 CA ON 373 (CanLII).

[3] Williams c. Canada (Procureur général), 2005 CarswellOnt 3785 (CS ON) [Williams no 1]; Succession de Jamal c. Scarborough Hospital - Grace Division, [2005] OJ No 3506 (CS ON); Succession de Henry (fiduciaire de) c. Scarborough Hospital, 2005 CarswellOnt 3758 (CS ON); Abarquez c. Ontario, 2005 CarswellOnt 3782 (CS ON); Laroza c. Ontario, 2005 CarswellOnt 3784 (CS ON).

[4] Williams 1, ibid., ¶¶5-14.

[5] Abarquez, supra note 3.

[6] Ibid.

[7] Williams 1, supra note 3, ¶¶89-90; Williams 2, supra note 2, ¶¶9-36; Abarquez, supra note 2, ¶¶26-27.

[8] Succession de Jamal c. The Scarborough Hospital, déclaration [2005] OJ No 3506 (CS ON), dossier de la Cour no 03-CV-257585CM 1.

[9] Williams 2, supra, note 2.

[10] R.R.O. 1990, Règl. 965.

[11] L.R.O. 1990, chap. O.1

[12] LSST, règl. de l’Ont. 67/93 : Établissements d’hébergement et de soins de santé, art. 8.

[13] Ibid. art. 9.

[14] Ibid.

[15] Le docteur Richard Schabas, médecin-chef du York Central Hospital, a été cité dans le rapport de Santé Canada intitulé : « Renouvellement de la santé publique au Canada – rapport du Comité consultatif national sur le SRAS et la Santé publique », octobre 2003, disponible à l’adresse : https://www.canada.ca/fr/sante-publique/services/rapports-publications/lecons-crise-sras-renouvellement-sante-publique-canada.html

[16] 2003-2007, Commission chargée d’enquêter sur l’introduction et la propagation du SRAS en Ontario, « The SARS Commission, Final Report » (décembre 2006), disponible à l’adresse : http://www.archives.gov.on.ca/en/e_records/sars/report/index.html. [La Commission sur le SRAS]

[17] Ibid.

[18] La Commission sur le SRAS, supra note 16.

[19] Osman, Laura, « Nurses’ unions warn Canadian standards for coronavirus protection are too low », (16 février 2020), The Globe & Mail, disponible à l’adresse : https://www.theglobeandmail.com/canada/article-nurses-unions-warn-national-standards-for-coronavirus-protection-too/.

[20] Centers for Disease Control and Prevention, Considerations for Selecting Protective Clothing used in Health for Protection against Microorganisms in Blood and Body Fluids

[21] Agence de la santé publique du Canada, « Maladie à coronavirus (COVID-19) : Pour les professionnels de la santé », 1er mars 2020, gouvernement du Canada, disponible à l’adresse : https://www.canada.ca/fr/sante-publique/services/maladies/2019-nouveau-coronavirus/professionnels-sante.html; Agence de la santé publique du Canada, « Maladie à coronavirus (COVID-19) : Foire aux questions », 1er mars 2020, gouvernement du Canada, disponible à l’adresse : https://www.canada.ca/fr/sante-publique/services/maladies/2019-nouveau-coronavirus/foire-aux-questions.html.

[22] Kirkey, Sharon, « Risk Ebola will reach Canada increases the longer the outbreak persists: Study », 20 octobre 2014, Canada.com, disponible à l’adresse : https://o.canada.com/news/national/risk-ebola-will-reach-canada-increases-the-longer-the-outbreak-persists-study.