Passer au contenu

Proposition de nouveaux règlements pour les coopératives de crédit fédérales : un pas de plus vers un régime fédéral

Auteur(s) : Victoria Graham, Stephen D.A. Clark, Kashif Zaman

11 juillet 2012

Des années durant, le gouvernement canadien a cherché un moyen de favoriser l’émergence d’un second palier de services bancaires au Canada, à savoir des institutions financières qui privilégieraient les services bancaires au consommateur et stimuleraient la concurrence dans ce domaine. Ces dernières années, la législation fédérale en la matière, notamment la Loi sur les banques et la Loi sur les associations coopératives de crédit, a fait l’objet de plusieurs modifications visant à favoriser la croissance du secteur. Parmi ces changements, citons l’autorisation d’établir des banques appartenant à des intérêts commerciaux (p. ex., la création de nouvelles institutions comme la Banque le Choix du Président, la Banque Canadian Tire, la Banque Bridgewater – une tendance qui se poursuit) et l’introduction du concept d’association de détaillants sous forme d’institution financière coopérative fédérale (une tentative qui s’est avérée infructueuse).

Les coopératives de crédit offrent toujours au gouvernement fédéral la possibilité d’atteindre cet objectif, mais le principal problème est le suivant : il faut leur donner un cadre de référence pour qu’elles puissent exercer leurs activités d’une province à l’autre, ce qui est difficile à l’heure actuelle puisqu’elles sont sous réglementation provinciale.

Ces dernières années, les coopératives de crédit ont subi une forte pression concurrentielle. Le gouvernement fédéral entend notamment établir un cadre de référence leur permettant de conserver les caractéristiques des coopératives de crédit, détenues par les membres, tout en profitant des avantages de leur assujettissement à la Loi sur les banques. Les coopératives de crédit sont sous réglementation provinciale, mais les lois provinciales qui les régissent ont eu bien du mal à s’adapter au concept élastique des « services financiers ». Les coopératives de crédit ont fait valoir que les pouvoirs d’une banque sont plus importants, ce qui les pénalisent en tant que concurrentes dans le domaine des services financiers. Ainsi, certaines d’entre elles ne parviennent pas à offrir les services financiers que recherchent leurs clients puisque les lois provinciales les régissant ne les y autorisent pas. Par ailleurs, la technologie coûte cher et pour rester concurrentielles, les coopératives de crédit n’ont d’autre choix que d’engager des dépenses pour affronter la concurrence et offrir les niveaux de service demandés par leurs membres sur le plan technologique. Autrement dit, elles doivent mobiliser leurs précieuses ressources – chose difficile à une époque où les économies d’échelle se rattachent aux dépenses. Enfin, compte tenu de la récente crise financière, tout le cadre de surveillance est en évolution et les coopératives de crédit voudront peut-être faire partie du solide système fédéral de réglementation.

D’après le gouvernement fédéral, toutes ces tensions ont entraîné une importante restructuration du secteur des coopératives de crédit. On compte désormais près de deux fois moins de coopératives de crédit qu’il y a dix ans, les dix plus grandes détenant aujourd’hui 41 % des actifs du réseau. Ce regroupement s’inscrit dans un processus continu compte tenu des nombreuses tensions mentionnées ci-dessus.

Législation fédérale

En 2010, le gouvernement fédéral a adopté des mesures législatives visant à instaurer un cadre national pour les coopératives de crédit. Certains auraient pu s’attendre à ce que les modifications visent la Loi sur les associations coopératives de crédit, mais les mesures adoptées s’inscrivent plutôt dans le cadre des modifications à la Loi sur les banques, car elles définissent une « coopérative de crédit fédérale » comme une banque constituée et exerçant ses activités selon le principe du système coopératif. Une coopérative de crédit fédérale aura le choix d’être une nouvelle « banque » constituée en personne morale sous le régime de la Loi sur les banques ou de poursuivre ses activités aux termes de la Loi sur les banques sous compétence provinciale. Les propositions de modification à la Loi sur les banques visant les coopératives de crédit répondent au besoin de réduire les chevauchements réglementaires et d’accorder des pouvoirs correspondant à ceux d’autres institutions financières sous réglementation fédérale (les banques, les sociétés de fiducie et les compagnies d’assurance).

Ces modifications nécessitent des règlements complémentaires avant leur entrée en vigueur. Ce sont ces projets de règlement que le gouvernement fédéral vient de rendre publics pour consultation.

Projets de règlement

Le 7 juillet 2012, le gouvernement fédéral a rendu public un ensemble de projets de règlement visant la mise en œuvre du cadre législatif régissant les coopératives de crédit fédérales. La période de consultation pour ces projets de règlement prend fin le 6 août 2012.

Leur objectif déclaré est de satisfaire aux exigences nécessaires pour assurer l’application des dispositions de la Loi sur les banques qui concernent les coopératives de crédit fédérales. Le cadre de référence des coopératives de crédit fédérales est de nature volontaire et d’après le gouvernement fédéral, il a été créé en réponse aux demandes présentées par les coopératives de crédit elles-mêmes. Les projets de règlement n’obligent pas les coopératives de crédit sous réglementation provinciale à se soumettre à la réglementation fédérale.

Les projets de règlement comprennent des modifications corrélatives de la réglementation prise aux termes de la Loi sur les banques pour adapter le cadre existant de manière à permettre la propriété coopérative, de même qu’un ensemble de règlements de fond portant sur la démutualisation, la divulgation de renseignements au sujet de l’assurance-dépôts, le cadre de paiements et la divulgation de renseignements aux membres sur l’émission de parts de placement. Voici un résumé de ces projets.

Règlement sur les prospectus (coopératives de crédit fédérales)

Les provinces énoncent les obligations d’information relatives à l’émission de valeurs mobilières. Les règlements de la Loi sur les banques qui visent tout particulièrement les banques respectent les exigences en matière de prospectus des lois provinciales sur les valeurs mobilières. Les projets de règlement sur les prospectus pour les coopératives de crédit adopteront une approche semblable. Cela dit, si une coopérative de crédit a le droit d’émettre des titres sans prospectus, elle sera assujettie à des exigences de divulgation d’information minimales aux acheteurs de titres. Par exemple, le projet de règlement exigera la divulgation d’information sur la nature des affaires de la coopérative de crédit, une description des titres émis, les risques associés à ces titres, notamment les détails des autres titres ayant priorité de rang sur les titres en question, ainsi que la structure de financement de la coopérative de crédit.

Règlement modifiant le Règlement sur l’élection des administrateurs de l’Association canadienne des paiements

Le projet de règlement modifie le Règlement sur l’élection des administrateurs de l’Association canadienne des paiements concernant le processus d’élection des administrateurs du conseil de l’Association canadienne des paiements (ACP). Il précise que la coopérative de crédit fédérale est tenue de voter et de participer à la gouvernance de l’ACP dans la catégorie des coopératives plutôt que dans celle des banques. Le mouvement des coopératives de crédit pourra ainsi maintenir son niveau actuel de participation à la gouvernance de l’ACP.

L’ACP a proposé des modifications de forme à son Règlement administratif no 1 – général, qui obligeraient les coopératives de crédit fédérales à participer à la gouvernance de l’ACP dans la catégorie des coopératives, ainsi qu’à son Règlement administratif no 3 – instruments de paiement et système automatisé de compensation et de règlement, qui donneraient aux coopératives de crédit fédérales la possibilité d’appartenir à un groupe pour faciliter le recours aux systèmes de compensation.

Règlement sur la communication en cas de prorogation (coopératives de crédit fédérales)

Le projet de règlement énonce les renseignements qui doivent être divulgués publiquement aux membres et aux clients de la coopérative de crédit ainsi que le processus qui doit être observé pour que la coopérative de crédit puisse poursuivre ses activités sous le régime fédéral et se prévaloir de l’assurance-dépôts fédérale.

Par exemple, la coopérative de crédit doit expédier un avis, approuvé par le surintendant en consultation avec la Société d’assurance-dépôts du Canada, à la dernière adresse postale connue de chacun de ses membres, au moins quatre semaines avant le vote de ceux-ci sur la résolution extraordinaire autorisant cette demande.

Si une personne soumet une demande d’adhésion à cette coopérative de crédit après envoi de cet avis et avant le jour où les membres votent contre la résolution extraordinaire ou le jour de la délivrance de lettres patentes par le ministre certifiant que la coopérative de crédit peut poursuivre ses activités sous le régime fédéral (selon la première éventualité), celle-ci doit fournir l’avis à cette personne au moment où cette dernière soumet sa demande. L’avis en question doit comprendre a) la date à laquelle la protection de l’assurance-dépôts provinciale applicable aux dépôts de la coopérative de crédit prendrait fin; b) l’énoncé de la protection qu’accorderait la Société d’assurance-dépôts du Canada, pendant la période transitoire, aux dépôts de la coopérative de crédit si celle-ci est prorogée en tant que coopérative de crédit fédérale et c) l’énoncé de la protection qu’accorderait la Société d’assurance-dépôts du Canada, après la période transitoire, aux dépôts de la coopérative de crédit si celle-ci est prorogée en tant que coopérative de crédit fédérale, et la façon dont cette protection diffère de celle offerte par l’assurance-dépôts provinciale applicable avant la prorogation.

Règlement sur la transformation des coopératives de crédit fédérales

En plus d’autoriser une coopérative de crédit provinciale à se transformer en coopérative de crédit fédérale, les modifications de 2010 à la Loi sur les banques permettent à une coopérative de crédit fédérale de devenir une banque ayant des actions ordinaires. Le projet de règlement décrit le processus et les exigences de divulgation à observer pour qu’une coopérative de crédit fédérale puisse modifier son statut juridique de manière à faire la transition d’une société détenue par des membres à une société détenue par des actionnaires. Ce projet prévoit un ensemble d’exigences qui doivent être respectées afin d’assurer un processus équitable de démutualisation, notamment en assurant que les membres ont tous droit au même traitement, en exigeant à la fois la formulation d’une opinion sur l’équité et l’évaluation indépendante de la proposition relative à la conversion, ainsi qu’en imposant des restrictions pour éviter que les dirigeants ne retirent des avantages indus de la conversion.

Lignes directrices sur le contrôle de fait (application de l’article 377.2 de la Loi sur les banques)

Le paragraphe 377.1(1) interdit à toute personne d’acquérir, sans l’agrément du ministre des Finances, le contrôle d’une banque dont les capitaux propres sont inférieurs à 12 milliards de dollars. Au sens de la Loi sur les banques, le terme « contrôle » englobe le « contrôle juridique » et le « contrôle de fait ». Aux termes de la Loi sur les banques, le ministre des Finances peut donner des lignes directrices précisant en quoi consiste ce contrôle, notamment par la description des objectifs de politique que les lignes directrices et la disposition en cause visent.

Ces lignes directrices visent les banques – Lignes directrices sur le contrôle de fait (application du paragraphe 377.1 de la Loi sur les banques).Le paragraphe 377.2 de la Loi sur les banques interdit à toute personne, sauf avec l’agrément du ministre des Finances, de contrôler une coopérative de crédit fédérale. L’ensemble des projets de règlement prévoit l’application d’une nouvelle ligne directrice pour les coopératives de crédit fédérales.

Règlement modifiant certains règlements pris en vertu de la Loi sur les banques

Le projet de règlement précise les modifications corrélatives devant être apportées aux règlements pris en vertu de la Loi sur les banques de manière qu’ils s’appliquent aux coopératives de crédit fédérales. Par exemple, le règlement propose des modifications au Règlement sur les opérations avec apparentés (banques), au Règlement sur les personnes physiques membres d’un groupe (banques), au Règlement sur le capital réglementaire (banques), au Règlement sur les capitaux propres des banques et des sociétés de portefeuille bancaires, au Règlement sur les placements minoritaires (sociétés de portefeuille bancaires), au Règlement sur les placements minoritaires (banques), au Règlement sur l’accès aux services bancaires de base, au Règlement sur les recours (banques et sociétés de portefeuille bancaires), au Règlement sur les transactions de fermeture (banques et sociétés de portefeuille bancaires) et au Règlement sur les assemblées et les propositions (banques et sociétés de portefeuille bancaires), afin d’assurer que les exigences prévues dans la réglementation qui sous-tend la Loi sur les banques englobent les coopératives de crédit fédérales.

Expertise d’Osler

Les coopératives de crédit qui envisagent de poursuivre leurs activités sous réglementation fédérale aux termes de la Loi sur les banques auront besoin de conseils avisés pour comprendre les implications liées à leur assujettissement à cette loi ainsi que le déroulement du processus. Osler compte la meilleure pratique au Canada en la matière, car le cabinet a participé à l’établissement au Canada de bien plus d’institutions financières (notamment des banques) que ses concurrents. Veuillez communiquer avec l’un des auteurs de l’article pour savoir comment nous pouvons vous aider à comprendre l’incidence de ces projets de règlement sur votre coopérative de crédit.

Laissez-nous vous aider à vous tenir à jour. Recevez nos mises à jour par courriel.

Abonnez-vous