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Foire aux questions relatives à la Loi sur Investissement Canada

Auteur(s) : Shuli Rodal, Michelle Lally, Kaeleigh Kuzma

Mai 2020

Foire aux questions relatives à la Loi sur Investissement Canada

Le texte qui suit est la foire aux questions (FAQ) relatives à l’application, à l’administration et à la force exécutoire de la Loi sur Investissement Canada. Cette FAQ et les réponses sont de nature générale et on ne saurait les considérer comme des avis juridiques.

  1. Quand la Loi sur Investissement Canada s'applique-t-elle ?
  2. Quels sont les seuils déclencheurs d'examen ?
    a) Seuil financier
    b) Seuil d'acquisition du contrôle
  3. Quelles sont les conséquences du seuil relatif à la valeur d'affaire sur les examens des investissements ?
  4. Y a-t-il des exemptions de dépôt d'une demande d'examen prévues par la Loi sur Investissement Canada?
  5. Si une opération n'atteint pas les seuils déclencheurs d'examen, l'investisseur doit-il obtenir un autre type d'autorisation ou prendre des mesures particulières ?
  6. Des considérations particulières s'appliquent-elles aux investissements mettant en cause une entreprise culturelle ?
  7. Qu'est-ce qu'une « entreprise culturelle » ?
  8. Y a-t-il d'autres secteurs sensibles à part celui de la culture ?
  9. Les investisseurs peuvent-ils effectuer un investissement éventuel avant l'obtention de l'approbation ?
  10. Quand l'investisseur recevra-t-il l'approbation d'un investissement sujet à l'examen ?
  11. Que signifie « avantage net » ?
  12. Combien d'investissements n'ont pas été approuvés ?
  13. Que se passe-t-il une fois que le ministre approuve un investissement ?
  14. Est-ce que le ministre divulgue au public les engagements d'un investisseur ?
  15. Quels sont les facteurs dont il est tenu compte dans le cas d'une acquisition de contrôle par une entreprise d'État ?
  16. Quels investissements sont susceptibles de porter atteinte à la sécurité nationale ?
  17. Que signifie « sécurité nationale » ?
  18. Comment les investisseurs reçoivent-ils l'autorisation en matière de sécurité nationale ?
  19. Si un examen pour des motifs de sécurité nationale a été décrété ou renvoyé au gouverneur en conseil, quelles mesures le gouverneur en conseil peut-il prendre ?
  20. Quel est l'historique des examens en matière de sécurité nationale jusqu'à maintenant ?
  21. Comment le processus d'examen de la Loi sur Investissement Canada est-il relié au processus d'examen de la Loi sur la concurrence ?

 

Quand la Loi sur Investissement Canada s’applique-t-elle ?

La Loi sur Investissement Canada (LIC) s’applique lorsqu’un « non-Canadien » (p. ex. une « unité » qui n’est pas contrôlée par un Canadien) :

  • établit une nouvelle entreprise au Canada;
  • propose d’acquérir, directement ou indirectement, le contrôle d’une entreprise canadienne existante.

L’expression « entreprise canadienne » est définie dans la LIC comme étant une entreprise exploitée au Canada qui remplit les conditions suivantes :

  • posséder un établissement au Canada;
  • employer au Canada au moins un individu travaillant à son compte ou contre rémunération dans le cadre de son exploitation;
  • disposer d’actifs au Canada pour son exploitation.

Notez que la LIC s’applique même si l’entreprise canadienne acquise n’est pas sous contrôle canadien.

Les investissements directs pour lesquels la valeur d’affaire ou la valeur comptable de l’entreprise canadienne dépasse le seuil pécuniaire prescrit, ou ceux qui soulèvent des inquiétudes quant à la sécurité nationale, sont assujettis à l’approbation du gouvernement. Sauf dans le cas de certaines entreprises culturelles et de celles qui soulèvent des inquiétudes quant à la sécurité nationale, toutes les autres acquisitions de contrôle et la constitution de nouvelles entreprises canadiennes font l’objet d’un avis seulement.

Quels sont les seuils déclencheurs d'examen ?

Seuil financier

Une acquisition directe effectuée par un non-Canadien qui est contrôlé par des ressortissants d'une partie précise à un accord de libre-échange (l'Union européenne, les États-Unis, le Mexique, le Chili, la Colombie, le Honduras, le Panama, le Pérou, la Corée du Sud, le Japon, le Vietnam, Singapour, l'Australie ou la Nouvelle-Zélande) pour acquérir le contrôle d’une entreprise canadienne, ou la vente d’une entreprise canadienne alors qu’elle est contrôlée par des ressortissants de ces pays, fait l’objet d’un examen par le ministère de l’Innovation, des Sciences et du Développement économique avant la clôture de l’opération uniquement si la valeur d'affaires de l'entreprise canadienne dépasse 1,613 milliard de dollars (en 2020; ce montant est indexé annuellement).

En ce qui concerne les investissements ou les désinvestissements effectués par des investisseurs contrôlés par des ressortissants d'un État membre de l'organisation mondiale du commerce (OMC), l'acquisition directe d'une entreprise canadienne, ou la vente d'une entreprise canadienne contrôlée par un investisseur venant de l'OMC (un « investisseur OMC », fait l'objet d'un examen par le ministère de l'Innovation, des Sciences et du Développement économique avant la clôture de l'opération uniquement si la valeur de l'entreprise canadienne dépasse 1,075 milliard de dollars (en 2020; ce montant est indexé annuellement).

Le cas d’une acquisition directe est différent de celui d’une acquisition indirecte. Dans le cas d’une acquisition indirecte, l’investisseur acquiert des actions d’une personne morale non canadienne, qui possède elle aussi des actions dans une personne morale canadienne. Un investissement indirect n’est pas sujet à l’examen, ni avant ni après la clôture, sauf si l’entreprise canadienne est une « entreprise culturelle » ou qu’elle soulève des inquiétudes quant à la sécurité nationale.

La valeur d’affaire est calculée différemment, selon que l’entreprise canadienne est une unité ouverte ou fermée, ou consiste en des actifs.

Acquisition directe d'une entité ouverte – l’entité ouverte doit avoir une valeur supérieure au seuil approprié, selon sa capitalisation boursière, plus son passif total à l’exclusion du passif lié à l’exploitation et moins ses espèces et ses quasi-espèces.

  • La capitalisation boursière est calculée d’après le cours de fermeture quotidien moyen des titres de capitaux propres côtés de l’entité sur son marché principal (soit celui où a eu lieu le plus fort volume d’opérations durant la période de négociation) lors des 20 jours de bourse les plus récents s’étant terminés avant le premier jour du mois précédant le mois durant lequel la demande d’examen ou l’avis a été déposé.
  • S’il y a des titres de capitaux propres non-inscrits, leur juste valeur marchande, telle que déterminée par le conseil d’administration de l’investisseur ou une autre personne autorisée à déterminer cette valeur, est prise en considération.
  • Le passif total, à l’exclusion du passif lié à l’exploitation, des espèces et des quasi‑espèces, est établi selon les états financiers trimestriels les plus récents.

Acquisition directe d'une entité privée – l’entité privée doit avoir une valeur d’affaire supérieure au seuil approprié, selon la valeur d’acquisition totale, plus le passif total à l’exclusion du passif lié à l’exploitation et moins ses espèces et ses quasi-espèces.

  • Lorsque l’investisseur acquiert 100 % des intérêts avec droits de vote, la valeur d’acquisition totale correspond à la contrepartie totale payable. S’il acquiert moins de 100 % des intérêts avec droits de vote, la valeur d’acquisition totale correspond à la totalité de la contrepartie payable par l’investisseur, à la contrepartie payable par tout autre investisseur et à la juste valeur marchande déterminée par l’investisseur à qui appartient toute partie des intérêts avec droits de vote qui ne sont pas acquis.
  • Si les parties ont un lien de dépendance entre elles ou que la contrepartie est minime ou équivaut à zéro, la contrepartie payable totale équivaut à la juste valeur marchande.
  • Le passif total, à l’exclusion du passif lié à l’exploitation, des espèces et des quasi‑espèces, est établi selon les états financiers trimestriels les plus récents.

Acquisition d'actifs – les actifs doivent avoir une valeur d’affaire supérieure au seuil approprié, selon la contrepartie payable totale, plus le passif pris en charge par l’investisseur (autre que le passif lié à l’exploitation) et moins les espèces et quasi-espèces transférées à l’investisseur.

  • Si les parties ont un lien de dépendance entre elles ou que la contrepartie est minime ou équivaut à zéro, la contrepartie payable totale équivaut à la juste valeur marchande.

Acquisition directe par une entreprise d'État agissant à titre d'investisseur – le seuil applicable est la valeur comptable des actifs de l’entreprise canadienne, qui est de 428 millions de dollars ou plus (en 2020; ce montant est indexé annuellement).

Seuil d'acquisition du contrôle

Un investissement par un non-Canadien doit comprendre une acquisition de contrôle afin que la LIC s’applique. Une acquisition de contrôle est présumée être réalisée si un non-Canadien acquiert un tiers ou plus des actions avec droit de vote d’une personne morale, et est réputée être réalisée si un non-Canadien acquiert la majorité des actions avec droit de vote d’une société de personnes, d’une fiducie ou d’une coentreprise

L’acquisition de moins d’un tiers des actions avec droit de vote d’une personne morale, ou de moins de la majorité des intérêts avec droit de vote d’une société de personnes, d’une fiducie ou d’une coentreprise, est réputée ne pas être une acquisition de contrôle (sauf dans les cas qui concernent une entreprise culturelle ou une entreprise d’État lorsque le critère du contrôle de fait s’applique).

L’acquisition par une personne non canadienne de la totalité ou de la quasi-totalité des actifs utilisés dans l’exploitation d’une entreprise canadienne est une acquisition de contrôle.

Quelles sont les conséquences du seuil relatif à la valeur d'affaire sur les examens des investissements ?

Le seuil relatif à la valeur d’affaire a plusieurs conséquences :

  • Pour les soumissions publiques, le moment choisi pour faire un dépôt aux termes de la LIC revêt un caractère stratégique. Ainsi, le délai accordé pour calculer le cours de l’action aux fins de la capitalisation boursière est déterminé au moment où le dépôt aux termes de la LIC est effectué. Il est possible que le premier soumissionnaire puisse déposer un avis compte tenu d’une valeur d’affaire inférieure au seuil (auquel cas aucun examen ne sera exigé pour ce soumissionnaire aux termes de la LIC). Or, si l’annonce de cette première soumission a pour effet de faire augmenter le cours de l’action de l’entreprise cible, les soumissionnaires étrangers pourraient être désavantagés. En effet, même si le premier soumissionnaire n’est pas assujetti à une révision aux termes de la LIC, si beaucoup de temps s’écoule entre les soumissions de sorte que, dans le nouveau calcul de la valeur d’affaire, on doit tenir compte de l’incidence de la première offre sur le cours de l’action, les soumissionnaires subséquents pourraient être sujets à l’examen aux termes de la LIC si la valeur d’affaire a dépassé le seuil.
  • Les investisseurs d’entreprises d’État et du secteur privé sont assujettis à des seuils différents. Par conséquent, il est possible qu’un investisseur provenant du secteur privé soit sujet à l’examen si la valeur d’affaire de l’entreprise cible dépasse le seuil approprié, alors que si cet investissement était fait par une entreprise d’État, aucun examen ne serait effectué si la valeur comptable des actifs de l’entreprise cible était inférieure au seuil de 428 millions de dollars applicable à la valeur des actifs. L’inverse peut également se produire, c’est-à-dire qu’un investisseur provenant du secteur privé pourrait ne pas être sujet à l’examen si la valeur d’affaire de l’entreprise cible est inférieure au seuil relatif à la valeur d'affaire, tandis qu’un investisseur d’entreprise d’État pourrait être sujet à l’examen si la valeur comptable de l’entreprise cible est supérieure à 428 millions de dollars.
  • La détermination des contreparties payables et des justes valeurs marchandes aux fins de l’acquisition d’entités et d’actifs privés a des conséquences sur les dépôts effectués aux termes de la LIC.

Y a-t-il des exemptions de dépôt d'une demande d'examen prévues par la Loi sur Investissement Canada ?

La LIC exempte plusieurs types d’opérations, par exemple :

  • une acquisition de contrôle d’une succursale;
  • une acquisition de contrôle relative à la réalisation de la sûreté offerte en garantie d’un prêt ou une autre aide financière et non pour un usage lié de quelque manière que ce soit à la LIC;
  • la réorganisation d’une personne morale qui n’a pas eu pour effet de changer le contrôle ultime de l’entreprise canadienne;
  • certaines acquisitions de contrôle ou certaines constitutions de nouvelles entreprises canadiennes, où l’investisseur est une banque étrangère ou est lié à une banque étrangère.

Si une opération n'atteint par les seuils déclencheurs d'examen, l'investissement doit-il obtenir un autre type d'autorisation ou prendre des mesures particulières ?

Si un investissement direct ou indirect par un non-Canadien n’atteint pas les seuils déclencheurs d’examen énoncés ci‑dessus, l’investisseur doit déposer un avis auprès de la Division de l’examen des investissements (la « Division de l’examen des investissements »). L’avis doit être déposé à tout moment avant que l’investissement soit effectué ou dans les 30 jours qui suivent. Les non‑Canadiens qui constituent une nouvelle entreprise canadienne doivent aussi déposer un avis.

Des considérations particulières s'appliquent-elles aux investissements mettant en cause une entreprise culturelle ?

Les seuils déclencheurs d’examen applicables aux acquisitions de contrôle d’une entreprise culturelle canadienne sont de 5 millions de dollars en valeur comptable des actifs de l’entreprise pour les investissements directs et de 50 millions de dollars en valeur comptable des actifs de l’entreprise pour les investissements indirects. Dans le cas d’une acquisition indirecte, si la valeur des actifs mondiaux de l’entreprise canadienne dépasse 50 % de la valeur de tous les actifs acquis, le seuil déclencheur d’examen est alors de 5 millions de dollars en valeur comptable des actifs.

À la différence des entreprises non culturelles, les investissements indirects dans le secteur culturel sont sujets à l’examen après la clôture. Si les actifs de la société culturelle sont en deçà des seuils déclencheurs d’examen, le gouverneur en conseil (c.‑à‑d. le Cabinet fédéral) peut toujours décréter un examen à son entière appréciation. Les investissements culturels font l’objet d’un examen par le ministère du Patrimoine canadien.

Qu’est-ce qu’une « entreprise culturelle » ?

L’expression « entreprise culturelle » est définie dans la LIC. Une entreprise culturelle s’entend d’une entreprise qui se livre à l’une ou l’autre des activités suivantes :

  1. la publication, la distribution ou la vente de livres, de revues, de périodiques ou de journaux, sous forme imprimée ou assimilable par une machine (à l’exclusion toutefois de la seule impression ou composition de ces publications);
  2. la production, la distribution, la vente ou la présentation de films ou d’enregistrements vidéo;
  3. la production, la distribution, la vente ou la présentation d’enregistrements de musique audio ou vidéo;
  4. l’édition, la distribution ou la vente de compositions musicales sous forme imprimée ou assimilable par une machine;
  5. les radiocommunications dont les transmissions sont destinées à être captées directement par le grand public, notamment les activités de radiodiffusion, de télédiffusion et de câblodistribution et les services de programmation et de diffusion par satellite.

Notamment, il existe des politiques particulières qui interdisent ou limitent les investissements dans les secteurs de la distribution cinématographique et de l’édition et de la distribution de livres. Cependant, le gouvernement a adopté une approche plus flexible et pragmatique dans l’application de ces politiques. Par exemple, en 2010, Amazon.com a eu l’autorisation d’établir un centre d’exécution des commandes canadien et Apple Canada a reçu la permission d’établir iBookstore Canada, en retour de certains engagements de renforcer le secteur du livre canadien. En 2012, Target a eu l’approbation de vendre des produits culturels, y compris des livres, lorsqu’elle a ouvert ses magasins au Canada. En 2014, le ministère du Patrimoine canadien a approuvé la vente de la division des livres Harlequin par Torstar Corporation à HarperCollins Publishers, filiale de News Corp. (une opération qui, de prime abord, était interdite par la politique du livre). En 2017, Netflix a conclu une entente avec le gouvernement aux termes de laquelle l'entreprise n'est pas assujettie au régime fiscal qui s'applique habituellement aux télédiffuseurs. Elle doit toutefois injecter 500 millions de dollars canadiens dans la création de contenu canadien. En 2019, l’acquisition par Hasbro du producteur et distributeur de films, de musique et de contenu télévisuel Entertainment One (eOne), dont le siège social est à Toronto, a été approuvée.

Y a-t-il d'autres secteurs sensibles à part celui de la culture ?

Jusqu’en 2009, les seuils déclencheurs d’examen plus bas qui s’appliquent encore aux acquisitions de contrôle des entreprises culturelles s’appliquaient aussi aux acquisitions de contrôle d’entreprises canadiennes travaillant dans les services financiers, les services du transport et la production d’uranium. Ces secteurs ne sont plus sujets à ces seuils déclencheurs d’examen plus bas. Outre les lois prévoyant l’examen de secteurs précis, les acquisitions dans ces secteurs peuvent être sujettes à l’examen de sécurité nationale de la même façon que tous les autres secteurs de l’économie.

Pour ce qui est de la sécurité nationale, selon l’expérience restreinte à ce jour, certains secteurs pourraient être plus susceptibles de faire l’objet d’un examen attentif, notamment les secteurs de l’aéronautique, de la défense, des réseaux et de la sécurité des données, des télécommunications et de la technologie sensible.

Les investisseurs pourraient également être confrontés à des problèmes gouvernementaux provinciaux lors d’un examen en vertu de la LIC, comme au cours de la tentative d’acquisition de Potash Corp. par BHP Billiton (Saskatchewan) en 2010 et l’offre de 2012 de Lowe visant l’acquisition de Rona (Québec).

Les investisseurs peuvent-ils effectuer un investissement éventuel avant l'obtention de l'approbation ?

En règle générale, l’acquisition directe d’une entreprise canadienne ne peut être effectuée qu’une fois que le ministre de l’Innovation, des Sciences et du Développement durable (ou le ministre du Patrimoine canadien dans le cas d’opérations culturelles) « est d’avis que l’investissement sera vraisemblablement à l’avantage net du Canada ». Dans une opération d’envergure mondiale, dans laquelle l’entreprise canadienne est acquise directement en l’absence d’obstacle à la réalisation de l’opération à l’étranger, il peut être nécessaire, lors de la signature de l’entente, d’exclure la partie canadienne de l’entreprise acquise jusqu’à ce que l’opération soit approuvée par le ministre.

Les opérations indirectes mettant en cause des investisseurs OMC ou des vendeurs venant de l’OMC ne sont pas sujettes à l’examen. Les opérations culturelles indirectes peuvent être effectuées sans que le ministre n’ait donné son approbation avant leur conclusion.

Quand l'investisseur recevra-t-il l'approbation d'un investisseur sujet à l'examen ?

Les investisseurs doivent remplir une demande d’examen auprès de la Division d’Industrie Canada avant d’effectuer l’investissement et donner suffisamment de temps pour que la Division d’Industrie Canada et le bureau du ministre fassent l’examen avant la clôture. Le ministre a jusqu’à 45 jours civils (cette période pouvant être prolongée de 30 jours civils) afin de déterminer si l’investissement devrait être approuvé. La période d’examen peut être prolongée après l’écoulement d’un délai de 75 jours pour une période additionnelle déterminée d’un commun accord par l’investisseur et la Division d’Industrie Canada. Il est prudent de prévoir une période d’au moins 75 jours aux fins de l’approbation. La période médiane d’examen allant du 1er avril 2018 au 31 mars 2019 a été de 64 jours. Au cours de cette période, un examen approfondi a fait en sorte que la période d'examen a été de 72 jours en moyenne.

Que signifie « avantage net » ?

L’expression « avantage net » n’est pas définie dans la LIC. Cependant, le ministre tiendra compte des facteurs suivants énoncés dans la LIC pour déterminer si un investissement sera vraisemblablement à l’« avantage net » du Canada :

  • l’effet de l’investissement sur le niveau de l’activité économique au Canada, notamment sur l’emploi, la transformation des ressources, l’utilisation de pièces et d’éléments produits et de services rendus au Canada et sur les exportations canadiennes;
  • l’étendue et l’importance de la participation des Canadiens dans l’entreprise canadienne;
  • l’effet de l’investissement sur la productivité, le rendement industriel, le progrès technologique ; la création de nouveaux produits et la diversité des produits au Canada;
  • l’effet de l’investissement sur la concurrence dans un ou plusieurs secteurs industriels au Canada;
  • la compatibilité de l’investissement et des politiques nationales en matière industrielle, économique et culturelle (en tenant compte des objectifs politiques provinciaux);
  • la contribution de l’investissement à la compétitivité canadienne sur les marchés mondiaux.

En pratique, cela signifie que l’investisseur aura à énoncer dans sa demande d’examen ses prévisions concernant l’embauche de Canadiens, les dépenses en capital au Canada, la participation de Canadiens à la direction et aux responsabilités de gestion de l’entreprise canadienne, l’activité de recherche et développement au Canada, la production au Canada et les exportations, ainsi que d’autres renseignements pertinents. Les investissements étrangers dans les entreprises culturelles doivent tenir compte de l’objectif du ministère du Patrimoine canadien de promouvoir le contenu canadien dans les différentes formes de médias. De plus, l’investisseur doit habituellement, mais pas toujours, présenter des engagements exécutoires au ministre confirmant que les éléments clés de ces plans seront mis en œuvre. Les engagements s’étendent sur une période de trois ans suivant la clôture (cinq ans dans le cas d’un investissement dans une entreprise culturelle).

Combien d'investissements n'ont pas été approuvés ?

Entre le 30 juin 1985 et le 31 mars 2019, le ministre a examiné et approuvé environ 1 758 investissements. Donc, sur une période de plus de 30 ans, seulement quelques propositions en dehors du secteur culturel ont été refusées (p. ex. la proposition d’acquisition de Macdonald Dettwiler and Associates Ltd. par Alliant Techsystems inc. en mai 2008, l’offre publique d’achat hostile lancée par BHP Billiton plc visant Potash Corporation (Saskatchewan) en novembre 2010, l’acquisition proposée par Accelero Capital Holdings d’Allstream, division de Manitoba Telecom Services Inc., en octobre 2013, et le projet de prise de contrôle de l’entreprise de construction Aecon Group Inc. par China Communications Construction Company Limited en 2018).

Que se passe-t-il une fois que le ministre approuve un investissement ?

Après que l’investissement a été approuvé et effectué, l’investisseur doit se conformer à ses engagements. L’investisseur doit aussi soumettre un « rapport d’étape » à la Division d’Industrie Canada environ 12 à 18 mois après la clôture, et tous les 12 à 18 mois par la suite pour toute la durée des engagements, afin que la Division d’Industrie Canada puisse évaluer si l’investisseur s’y est conformé.

Le ministre a le pouvoir de mettre un investisseur en demeure de se conformer à ses engagements. Si l’investisseur ne s’y conforme pas, le ministre peut saisir la cour supérieure pour qu’elle rende une ordonnance obligeant l’investisseur à se conformer aux engagements et à se départir des actifs acquis et imposant une pénalité d’au plus 10 000 $ pour chaque jour d’infraction. En 2009, le ministre a dû poursuivre U.S. Steel en raison de non-conformités alléguées à l’égard d’engagements non respectés de la part de l'entreprise. En 2011, le ministre a conclu un règlement à l’amiable avec U.S. Steel, en contrepartie de l’engagement de U.S. Steel de prendre des engagements considérablement améliorés. Toutefois, les investisseurs qui ne se conforment pas à leurs engagements en arrivent habituellement à une solution négociée avec le ministre.

Est-ce que le ministre divulgue au public les engagements d'un investisseur ?

Normalement, le ministre ne divulgue pas au public les engagements d’un investisseur. Cependant, dans le cadre de la procédure d’exécution dans l’affaire U.S. Steel, certains engagements ont été divulgués.

De plus, la Division de l’examen des investissements peut divulguer le fait qu’une demande a été déposée en vertu de la LIC, et où en est l’investissement dans le processus d’examen. Avant de faire une telle divulgation, la Division de l’examen des investissements informera l’investisseur. La Division de l’examen des investissements ne divulguera pas les renseignements si l’investisseur convainc celle-ci que la divulgation porterait préjudice à l’investisseur.

Un investisseur peut divulguer volontairement la teneur générale de ses engagements proposés pour des motifs stratégiques.

Quels sont les facteurs dont il est tenu compte dans le cas d'une acquisition de contrôle par une entreprise d'État ?

Les investissements par les entreprises d’État, y compris les fonds souverains, sont analysés à la manière des facteurs habituels liés à l’« avantage net » prévus par la LIC, de même que des directives particulières qui ont trait :

  • à la nature et à l’étendue du contrôle par le gouvernement étranger ;
  • à la gouvernance d’entreprise de l’entreprise d’État, aux pratiques d’exploitation et d’information ;
  • à l’adhésion de l’entreprise d’État aux principes de marché libre ;
  • à l’effet de l’investissement sur le niveau et la nature de l’activité économique au Canada ;
  • à la capacité de l’entreprise canadienne de poursuivre son exploitation commerciale.

Dans le cadre d’une opération visant une entreprise d’État, le ministre pourrait exiger la prise d’engagements portant sur la nomination d’administrateurs canadiens indépendants, la nomination de Canadiens aux postes de haute direction, la constitution de l’entreprise au Canada et l’inscription des actions de l’entreprise d’État ou de l’entreprise canadienne à une bourse canadienne.

En décembre 2012, après l’approbation par le ministre de l’acquisition, en contrepartie de six milliards de dollars, de Progress Energy Resources Corp. par la société sous contrôle malaisienne PETRONAS, et de l’acquisition, en contrepartie de 15,1 milliards de dollars, de Nexen Inc. par CNOOC, le gouvernement a annoncé qu’il adopterait désormais une approche plus restrictive dans le cadre d’examens d’investissements effectués au Canada par des entreprises d’État. Quoiqu’il affirme qu’il continue d’accueillir et d’encourager les investissements étrangers au Canada, le gouvernement a indiqué qu’il privilégiait clairement les investissements étrangers privés plutôt que ceux effectués par des entreprises d’État, les investissements minoritaires d’entreprises d’État plutôt que les acquisitions de contrôle par celles‑ci, qu’il tolérait moins que des entreprises d’État acquièrent le contrôle de chefs de file dans tout secteur de l’économie canadienne ou qu’elles exercent une influence importante sur ces chefs de file. En outre, le gouvernement a indiqué que les acquisitions de contrôle dans les sables bitumineux par des entreprises d’État ne seront permis que dans des circonstances « exceptionnelles ».

En 2013, la LIC a été modifiée de manière à adopter une définition élargie de l’expression « entreprise d’État » afin qu’elle englobe les individus qui agissent sous l’autorité d’un gouvernement étranger et les unités « influencées directement ou indirectement » par un gouvernement étranger. Le ministre peut déterminer si une unité est contrôlée par une entreprise d’État ou si celle‑ci en a acquis le contrôle, ou si une entreprise d’État exerce un contrôle en fait d’une unité sous contrôle canadien.

Les acquisitions par les entreprises d’État ne conférant pas de contrôle ne font pas l’objet d’un examen selon les directives applicables aux entreprises d’État, mais pourraient être sujettes à l’examen pour des raisons de sécurité nationale.

En avril 2020, le gouvernement du Canada a annoncé une nouvelle politique en réponse à la pandémie mondiale de la COVID-19 concernant les investissements au Canada par des entreprises d’État qui pourraient être motivés par des impératifs non commerciaux susceptibles de nuire aux intérêts économiques ou de sécurité nationale du Canada. La nouvelle politique indique que, d’un point de vue pratique, les investissements auxquels participent des entreprises d’État peuvent faire l’objet de demandes d’informations supplémentaires ou de prolongations de délais. Pour plus d’informations, voir le bulletin d’actualités d’Osler : Le Canada toujours ouvert aux investisseurs malgré la nouvelle politique de la COVID-19.

Quels investissements sont susceptibles de porter atteinte à la sécurité nationale ?

Un investissement est sujet à l’examen pour des raisons de sécurité nationale si le ministre considère que l’investissement est susceptible de porter atteinte à la sécurité nationale et si le gouverneur en conseil (c.‑à‑d. le Cabinet fédéral, selon les recommandations du ministre) prend un décret d’examen. Il est à noter que la constitution de nouvelles entreprises et les investissements qui ne comportent pas une acquisition de contrôle d’une entreprise canadienne pourraient être sujets à l’examen pour des raisons de sécurité nationale.

Que signifie « sécurité nationale » ? 

L’expression « sécurité nationale » n’est pas définie dans la LIC. En 2016, le gouvernement a publié une série de lignes directrices à l'égard du processus d'examen en vue d'assurer la sécurité nationale. Ces lignes directrices stipulaient que, durant l'évaluation des investissements envisagés, on tiendra compte de la nature du bien ou des activités commerciales et des parties à la transaction, notamment la possibilité d'une influence par un tiers. 

En outre, les lignes directrices indiquent également neuf facteurs qui déterminent si un investissement doit faire l'objet d'un examen en vue d'assurer la sécurité nationale, dont les suivants : 

  • Les effets potentiels de l'investissement sur les capacités et les intérêts en matière de défense du Canada;
  • Les effets potentiels de l'investissement sur le transfert de technologies de nature délicate ou de savoir-faire à l'extérieur du Canada;
  • La participation à la recherche, à la fabrication ou à la vente de biens ou de technologies visés par l'article 35 de la Loi sur la production de défense, qui fait référence à des marchandises contrôlées comme des armes à feu ou de l'équipement militaire;
  • L'incidence possible de l'investissement sur la sécurité des infrastructures essentielles du Canada;
  • L'incidence possible de l'investissement sur l'approvisionnement de biens et de services essentiels aux Canadiens, ou l'approvisionnement de biens et de services au gouvernement du Canada;
  • La mesure dans laquelle l'investissement risque de permettre la surveillance ou l'espionnage par des intervenants étrangers;
  • La mesure dans laquelle l'investissement pourrait compromettre des activités actuelles ou à venir de représentants du renseignement ou des forces de l'ordre;
  • La mesure dans laquelle l'investissement pourrait influer sur les intérêts internationaux du Canada, y compris les relations internationales;
  • La mesure dans laquelle l'investissement pourrait mettre en jeu ou faciliter les activités d'acteurs illicites, tels que des terroristes, des organisations terroristes ou le crime organisé.
En avril 2020, le gouvernement du Canada a annoncé une nouvelle politique en réponse à la pandémie mondiale de la COVID-19 concernant l’examen approfondi en matière de sécurité nationale pour les investissements liés à la santé publique et aux biens et services essentiels. Pour plus d’informations, voir le bulletin d’actualités d’Osler (23 avril 2020).

Comment les investisseurs reçoivent-ils l'autorisation en matière de sécurité nationale ?

Dans le cas d’un investissement où entre en jeu la constitution d’une nouvelle entreprise ou une acquisition de contrôle, un investisseur peut obtenir des réponses sur les questions de sécurité nationale en présentant l’avis ou la demande d’examen en vertu de la loi. Cependant, les règlements ne prévoient aucun processus d’autorisation pour les opérations qui ne nécessitent pas un avis ou un examen, et ce, même si ces opérations peuvent être sujettes à l’examen en vertu de la LIC pour des raisons de sécurité nationale. Les lignes directrices en matière de sécurité nationale incitent les investisseurs à communiquer avec la Division de l’examen des investissements dès le début de l'élaboration de leurs projets d'investissement.

Le ministre a 45 jours après la date indiquée sur un avis de réception ou une demande d’examen pour informer l’investisseur qu’un décret d’examen pour des raisons de sécurité nationale pourrait être pris. Un investissement qui n’est pas sujet à un avis ou à un examen peut être volontairement divulgué au ministre ; le ministre peut aviser l’investisseur jusqu’à 45 jours suivant la clôture de l’opération qu’un décret d’examen pour des raisons de sécurité nationale pourrait être pris.

Si l’on inclut toutes les périodes d’examen intermédiaires et la période finale au cours de laquelle le gouverneur en conseil peut prendre des mesures à l’égard de l’investissement, l’examen pour des raisons de sécurité nationale peut durer 200 jours (ou davantage si l’investisseur et le ministre conviennent d’une prolongation). En 2018-2019, la durée moyenne d’examen des dossiers faisant l’objet d’un examen complet en matière de sécurité nationale était de 161 jours.

Si un examen pour des motifs de sécurité nationale a été décrété ou renvoyé au gouverneur en conseil, quelles mesures le gouverneur en conseil peut-il prendre ?

Le gouverneur en conseil pourrait, par décret, prendre toutes les mesures qu’il juge appropriées pour protéger la sécurité nationale, telles que, notamment :

  • exiger que l’investisseur n’effectue pas l’investissement ;
  • autoriser l’investissement à la condition que l’investisseur présente des engagements ou effectue l’investissement selon des conditions particulières ;
  • exiger que l’investisseur se départisse de l’investissement (si celui‑ci a été mené à terme).

Quel est l'historique des examens en matière de sécurité nationale jusqu'à maintenant ?

Au cours des sept années allant du 1er avril 2012 au 31 mars 2019, 22 examens en matière de sécurité nationale au niveau du Conseil des ministres ont été effectués. Ces examens ont conduit au blocage de quatre transactions, à l’émission d’un décret ordonnant le désinvestissement pour sept opérations, à l’autorisation de quatre opérations sous conditions, à la non-intervention pour quatre autres et au retrait de quatre opérations par l’investisseur après la décision de procéder à un examen au niveau du Conseil des ministres. Sept des 22 cas d’examen se sont produits au cours de la période la plus récente (2018-2019). Toutefois, pour replacer ces sept cas dans leur contexte, ils représentaient moins de 1 % de tous les investissements annoncés et examinés (soit 962) au cours de cette période.

Comment le processus d'examen de la Loi sur Investissement Canada est-il relié au processus d'examen de la Loi sur la concurrence ?

L’examen prévu par la LIC est entrepris séparément de l’examen d’une opération proposée en vertu de la Loi sur la concurrence (« LC »). L’examen prévu par la LC est effectué par le Bureau de la concurrence. Le ministre pourrait reporter l’approbation d’une opération proposée pendant que le Bureau de la concurrence Canada mène son examen en vertu de la LC. L’un des facteurs énumérés dans la LIC servant à déterminer l’« avantage net » est l’effet de l’investissement sur la concurrence dans un ou plusieurs secteurs au Canada. Le ministre pourrait aussi décider d’approuver une opération qui fait encore l’objet d’un examen par le Bureau.