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Les politiques sur les émissions de l’Alberta secouent l’industrie énergétique

Auteur(s) : Martin Ignasiak, Jessica Kennedy

10 mars 2016

Le 7 mars 2016, TransCanada Corporation a annoncé son intention de mettre fin à trois accords d’achat d’énergie (AAE), à la suite de modifications apportées aux lois sur les émissions en Alberta, ce qui rendrait les AAE non rentables, d’après TransCanada. À la suite de cette décision, le Balancing Pool (entité d’origine législative créée lors du processus de déréglementation, en 1999) sera responsable des AAE associés aux centrales au charbon Sundance A, Sundance B et Sheerness. Cette annonce fait suite à la décision prise par ENMAX Energy Corporation plus tôt cette année de résilier l’AAE de Battle River, soutenant, elle aussi, que la centrale n’était plus rentable, en raison des modifications apportées aux lois sur les émissions. Les durées effectives des AAE de Sundance A, Sundance B, Sheerness (1/2) et Battle River devraient expirer à la fin de 2017, 2020, 2026/2030 et 2020, respectivement. La capacité de production collective de ces centrales est de 2 407 MW (environ 15 % de la capacité de production installée totale de l’Alberta).

Ces décisions font suite à l’annonce du gouvernement de l’Alberta, en juin 2015, qu'il allait augmenter les exigences relatives à la réduction (ou à la compensation) des émissions de carbone imposées aux émetteurs industriels, les faisant passer de 12 % en 2015 à 20 % en 2017, conjointement avec une augmentation de la taxe carbone, qui passera de 15 $ la tonne en 2015 à 30 $ en 2017.  L’augmentation provisoire (réduction de 15 % et taxe de 20 $) est entrée en vigueur au début de cette année, à un moment où les prix de l’électricité étaient (et sont encore) uniformément bas en Alberta. Le gouvernement de l’Alberta a également rendu public un plan de leadership agressif sur les changements climatiques en novembre 2015, qui prévoit le retrait accéléré du charbon d’ici 2030, une bonne partie de la capacité excédentaire devant être satisfaite par de l’énergie renouvelable (voir notre bulletin d’Actualités Osler précédent ici).

Droit de mettre fin aux AAE

TransCanada et ENMAX (comme tous les autres acheteurs dans le cadre d’un AAE) ont le droit, aux termes des AAE, de se soustraire à toute obligation future aux termes de ceux-ci (ce qui est désigné, dans les AAE, par le terme de « résiliation »), s’ils établissent que les « modifications apportées à la loi » ont rendu l’accord non rentable :

4.3 Modifications apportées à la Loi : … dans la mesure où on pourrait s’attendre raisonnablement à ce qu'une modification apportée à la Loi, après lui avoir donné effet ainsi qu'au présent article 4.3, rende non rentable pour l’acheteur l’exécution continue par les parties du présent accord pendant le reste de la durée effective à l’égard d’une unité... l’acheteur pourra alors résilier le présent accord et ne sera responsable d'aucun paiement de résiliation et n’y aura pas droit non plus.

L’expression « modification apportée à la Loi » (Change in Law) est définie de manière très générale dans les AAE, et englobe toutes les modifications réglementaires qui touchent les parties à l’AAE, et qui ont trait, par exemple, aux [traduction] « taxes, y compris tous les frais ou les taxes liés à l’utilisation ou à la consommation de combustibles fossiles, ou à la production de tout sous-produit découlant de cette utilisation ou de cette consommation ». Lorsqu’un acheteur dans le cadre d’un AAE résilie un AAE en vertu de cette disposition, il n’est pas tenu de faire de paiements au Balancing Pool, mais il ne peut pas recouvrer de pertes non plus. Dans le cas de la récente décision de TransCanada, la société indique qu’elle devra engager une charge hors trésorerie de 175 millions de dollars (après impôts), ce qui représente la valeur comptable résiduelle de son investissement initial.

Les effets de la résiliation d’AAE par l’acheteur

Lorsque l’acheteur décide de résilier un AAE, la loi intitulée Electric Utilities Act (EUA) prévoit que l’AAE est réputé avoir été vendu au Balancing Pool, qui assume le rôle d’acheteur. En ce sens, on ne met pas fin aux AAE, mais ceux-ci sont plutôt cédés au Balancing Pool, qui a alors le choix de les conserver, de les vendre ou d’y mettre fin définitivement.

Advenant que le Balancing Pool décide de résilier l’AAE, il est tenu, en vertu de l’EUA, de consulter d’abord les représentants des clients et du ministère de l’Énergie et de payer au propriétaire l'équivalent de la valeur comptable nette résiduelle de l’unité génératrice. À la suite de ce processus, l’AAE prendra fin définitivement et le propriétaire reprendra l’entière gestion de l’unité génératrice. Il est loisible au Balancing Pool de maintenir ou de vendre un AAE qu’il détient, ou d'y mettre fin, mais il est probable qu’il choisisse d'y mettre fin s’il le considère non rentable. Le propriétaire de l’unité peut alors décider de continuer à l’exploiter ou de la désaffecter.

Signification pour l’industrie énergétique et les consommateurs d’énergie

Les résiliations d’AAE d’ENMAX et de TransCanada sont les premières du genre, en Alberta. Ce fait, allié à la quantité importante de mégawatts qui sont concernés, démontre que les modifications apportées aux politiques et aux lois par le gouvernement Notley en 2015 commencent à avoir des effets tangibles sur le secteur. Ces décisions de résilier les accords donnent aussi à penser qu’une grande partie de l’approvisionnement en électricité de l’Alberta n’est peut-être plus économique à produire. Dans ce cas, l’Alberta pourrait se trouver dans une situation où les centrales alimentées au charbon (qui constituent une source d’électricité très fiable et stable), seraient mises hors service beaucoup plus tôt que ce que le gouvernement avait prévu. Cela pourrait avoir une incidence sur la fiabilité du réseau, si ces centrales de grande capacité ne peuvent pas être remplacées par des sources moins polluantes avant d’être mises hors service. Ces facteurs joueront probablement un rôle dans les négociations en cours entre le gouvernement de l’Alberta et les propriétaires de centrales au charbon, en ce qui concerne le dédommagement pour la fermeture prématurée des centrales touchées.

De plus, si le Balancing Pool détermine qu’il est prudent de mettre fin définitivement aux AAE, cela représentera des coûts importants pour les consommateurs d’énergie, dans un avenir relativement rapproché. En octobre 2005, le Balancing Pool a mis fin à l’AAE de Clover Bar (pour lequel aucun acheteur n’avait pu être trouvé), et a versé au propriétaire la valeur comptable nette résiduelle de 83 millions de dollars. Il est possible que le Balancing Pool (qui est financé par l’imposition de frais aux consommateurs sur leur facture d’électricité) doive des centaines de millions de dollars aux propriétaires de centrales s’il décide de mettre fin aux AAE acquis à la suite des résiliations de TransCanada et d’ENMAX. Si les propriétaires décident ensuite de désaffecter les centrales dans l’année qui suit la résiliation des AAE, le Balancing Pool pourrait avoir à assumer une part encore plus grande de financement, aux termes du règlement intitulé Power Purchase Arrangements Regulation (article 5).

Autrement, si les propriétaires respectifs des unités touchées redeviennent entièrement maîtres de leurs centrales, et qu’ils sont en mesure de les exploiter de manière rentable, il pourrait s’ensuivre un changement radical dans le marché. À l’origine, les AAE ont été mis en œuvre pour faciliter la déréglementation et l’établissement d’un marché de concurrence fonctionnel, en transférant la capacité de commercialiser l’électricité produite par les unités thermiques des services publics en place aux acheteurs d’AAE. En rendant le plein contrôle aux propriétaires d’AAE, on élimine essentiellement ce transfert de contrôle. Tout impact sur le marché découlant d’un tel changement deviendra particulièrement important si la tendance se maintient et que davantage d’acheteurs d’AAE décident de se retirer de ces accords en raison de la hausse des coûts liés à la gestion des émissions de carbone dans un contexte où les prix sont bas.

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