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L’autorité de surveillance du marché ne fournit aucune orientation sur les pratiques controversées en matière d’offre en pleine transformation du marché de l’électricité

Auteur(s) : Martin Ignasiak, Jessica Kennedy, Justin C.A. Fontaine

Le 5 juin 2017

Dans ce bulletin d’Actualités

  • Le 26 mai 2017, l’administrateur de la surveillance du marché (ASM) a révoqué les lignes directrices intitulées Offer Behaviour Enforcement Guidelines (OBEG)
  • Raisons de la révocation, notamment le passage récemment annoncé d’un marché de l’électricité axé exclusivement sur l’énergie à un marché des capacités
  • La signification de la révocation des OBEG pour les intervenants et les investisseurs du marché de l’électricité

Aux yeux des intervenants du marché de l’électricité, la pratique qui consiste à tarifer intentionnellement la production d’électricité en dehors du marché pour générer une flambée des tarifs suscite un certain intérêt. Cette pratique, communément appelée « retenue économique » (economic withholding), est jugée illégale dans certains territoires de compétence, mais a été acceptée en tant que comportement permis en Alberta, du moins depuis 2011. Toutefois, le 26 mai 2017, l’administrateur de la surveillance du marché (ASM) a révoqué les lignes directrices intitulées Offer Behaviour Enforcement Guidelines (OBEG), qui avaient déjà précisé que les producteurs qui exercent une retenue économique ne feraient pas l’objet de mesures coercitives. Dans sa décision de révoquer les OBEG (disponible ici), l’ASM a exprimé le point de vue que les répercussions négatives de la retenue économique ne seraient plus compensées par l’avantage d'inciter de nouveaux investissements dans la production d’électricité, en raison du passage imminent à un marché des capacités. Bien que l’ASM ne soit pas allé jusqu’à « interdire » les retenues économiques, cette décision signale aux intervenants du marché qu'ils doivent agir avec prudence lorsqu’ils adoptent des comportements stratégiques relatifs à l’offre visant à influer sur les tarifs du marché.

Ce bulletin d’Actualités porte sur le processus qui a mené à la révocation des OBEG, les raisons de cette révocation et ce qu’elle signifie désormais pour les intervenants du marché.   

I. Contexte

À compter de septembre 2009, le règlement intitulé Fair, Efficient and Open Competition Regulation (règlement FEOC)[1] a présenté un certain nombre d’interdictions qui s'appliquaient au comportement des intervenants du marché de l’électricité en Alberta. En janvier 2011, l’ASM a instauré les OBEG, qui devaient expliquer le cadre analytique de l’ASM et la mise en application du règlement FEOC dans la mesure où il s’appliquait au comportement relatif à l’offre. L’objectif des OBEG était d'assurer la transparence et la prévisibilité de l’évaluation, par l'ASM, du comportement des intervenants du marché relatif à l’offre, afin que ces derniers puissent agir en conséquence. 

Les OBEG traitaient des effets unilatéraux découlant de la réponse d’un intervenant du marché à des mesures incitatives et qui agissait seul. L’ASM a noté que la conduite d’un seul intervenant visant à récolter les profits excédentaires qu'un intervenant du marché aurait générés sans égards aux effets de la conduite sur les rivaux est considérée comme concurrentielle et n’entraînerait pas de mesures coercitives de la part de l’ASM. Un exemple de ce comportement relatif à l'offre est appelé « retenue économique ». L’ASM – à l'instar de la Federal Energy Regulatory Commission (FERC) des États-Unis – a défini la retenue économique comme suit :

[traduction] « le fait d'offrir un approvisionnement disponible à un tarif suffisamment élevé, au-dessus des coûts marginaux et des coûts de renonciation d’un fournisseur, de manière à ce qu’il ne soit pas appelé à produire de l’électricité, et lorsque cela a pour résultat de faire augmenter le tarif commun. Une telle stratégie n’est profitable que pour l’entreprise qui tire avantage des tarifs plus élevés sur le marché »[2]

Les OBEG établissaient qu’en l’absence d’un marché des capacités, la retenue économique était permise, car, à long terme, elle stimulait une efficience dynamique qui l’emportait sur les pertes d'efficience statique. Les dangers de la démarche opposée, soit d’accorder trop d’importance aux pertes d'efficience statique en, étaient que cela pouvait freiner l’innovation ou les investissements.[3]

Finalement, tant et aussi longtemps que l'avantage associé à l'efficience dynamique l'emportait sur la perte d'efficience statiques – générant du coup un gain net en efficience – la concurrence et l’innovation seraient au rendez-vous.

En décembre 2015, après un certain nombre de décisions hautement médiatisées rendues par l’Alberta Utilities Commission (AUC) interprétant le règlement FEOC et les OBEG, l’ASM a tenu une rencontre préparatoire avec les parties intéressées en vue d’une éventuelle « modernisation » des OBEG. En juin 2016, l’ASM a publié un avis mentionnant que les commentaires reçus des parties intéressées indiquaient que d’autres enjeux, notamment ceux liés au plan de lutte contre les changements climatiques (analysé ici), demandaient beaucoup de temps aux parties intéressées et que les consultations concernant les OBEG reprendraient lorsque d'autres demandes auraient été traitées.[4]

Le 3 octobre 2016, l’Alberta Electric System Operator (AESO) a publié un rapport et une recommandation que l’Alberta passe d’un marché de l’électricité axé exclusivement sur l’énergie à un marché des capacités.[5] Le 23 novembre 2016, le gouvernement de l’Alberta a approuvé la recommandation de l’AESO de passer d’un marché axé exclusivement sur l’énergie à un nouveau cadre qui comprendrait un marché des capacités (accessible ici).[6]

Le 10 janvier 2017, le gouvernement de l’Alberta a émis une lettre de mandat à l’AESO, l’AUC et l’ASM en lien avec la transition de l'Alberta vers un système à plus faible empreinte en carbone et un nouveau cadre fondé sur le marché des capacités (accessible ici). Le gouvernement de l’Alberta a demandé à l’AESO de diriger la conception technique de ce nouveau marché des capacités et des services connexes afin de mettre sur pied un réseau électrique efficace et fiable. L’AESO devait collaborer avec l’AUC et l’ASM dans le but de mettre à profit leur expertise collective.[7]

II. Révocation des OBEG

Le 17 mars 2017, à la lumière des changements imminents au marché de l’électricité de l’Alberta, l’ASM a annoncé la tenue de consultations des parties intéressées sur la révocation possible des OBEG. L’ASM a indiqué que la révocation des OBEG ne modifierait pas les règles du marché ni le cadre législatif, mais signalerait un changement dans la position de l’ASM en matière d'application de la loi à l'égard de la retenue économique. L’ASM a cité une déclaration de l’AESO pour étayer l'affirmation voulant qu’aucun investissement dans une nouvelle capacité de production n’était prévu avant que les détails du marché des capacités n’aient été finalisés.

Le processus de consultation des parties intéressées comportait deux rondes de commentaires écrits, une rencontre en personne, et une ébauche et une version finale de la position de l’ASM. En tout temps, Matt Ayres (la personne désignée en tant qu'ASM) a indiqué qu’il croyait que la retenue économique ne devrait plus être permise et que les OBEG devaient être révoquées. En revanche, toutes les parties intéressées ont estimé que les OBEG ne devraient pas être révoquées. En somme, leurs opinions allaient comme suit :

  • Les intervenants du marché ont pris des décisions d’investissement en fonction des OBEG et aucune règle ni aucun règlement applicable n’a changé depuis l’entrée en vigueur des OBEG.
  • La retenue économique/le pouvoir de marché ne pose actuellement aucun problème, en raison i) de l’équilibre actuel entre l’offre et la demande, ii) du contrôle exercé par le Balancing Pool sur une large portion du marché à la suite de la récente résiliation des accords d’achat d’énergie (AAE) (analysée ici) combinée à la pratique courante du Balancing Pool d’offrir l’électricité à des coûts marginaux à court terme, iii) de la future production d’électricité en vertu du Renewable Electricity Program (le Programme d’énergie renouvelable ou REP), et iv) des niveaux élevés de marge de réserve prévue.
  • En révoquant les OBEG, l’ASM créera de l’incertitude susceptible d'étioler la confiance des investisseurs ou de retarder les décisions d’investissement, et enverra un signal aux investisseurs que le contexte actuel de prix peu élevés va probablement se poursuivre.
  • L’ASM n’a pas tenu compte du fait que de nouveaux investissements peuvent se produire ou se produisent et résultent en gains dynamiques, et l'ASM ne se penche pas suffisamment sur la question de savoir si les pertes d'efficience statique mèneront à des gains d'efficience dynamique correspondants grâce à l’innovation et aux investissements.
  • L’ASM doit présenter des preuves ou a le fardeau de présenter des preuves pour appuyer un changement, et il n'a fourni aucune preuve dans ce cas-ci.
  • Les lignes directrices sont nécessaires et font partie d’un « régime de fixation des tarifs ».
  • La structure du REP est injuste et les producteurs ont besoin de souplesse en matière d’offre.

Les organisations de consommateurs ne se sont pas non plus montrées en faveur de la révocation des OBEG. L’association représentative des grands consommateurs industriels d’électricité a formulé les commentaires suivants :

  • Le marché de l’électricité n’offre pas de rendement garanti ni ne devrait le faire, mais les intervenants du marché n’avaient pas prévu la mise sur pied d’un pouvoir centralisé après le transfert des actifs des AAE au Balancing Pool et, compte tenu des tarifs actuels, il n’apparaît pas clairement que le marché pourra se maintenir au cours de la transition.
  • Il serait plus prudent pour l’ASM de préciser les résultats escomptés durant la transition plutôt que de révoquer d’emblée les OBEG.
  • Étant donné que la conception de ce nouveau marché des capacités n’est pas encore terminée, il peut être trop tôt pour parler de changements aux OBEG avant que la conception de ce marché ne se précise.

Le 26 mai 2017, l’ASM a révoqué les OBEG. Les points de vue de l’ASM exprimés en personne et par écrit sont les suivantes :

  • À la lumière du marché des capacités à venir, il n’y aurait pas de gain net à la retenue économique, par la compensation de la perte d’efficience statique par le gain d’efficience dynamique. L’ASM a reconnu qu’il n’avait pas récemment observé de cas notables de retenue économique.
  • Les OBEG n’avaient pas été instaurées pour garantir des rendements équitables aux investisseurs. En outre, il était expressément indiqué dans le préambule des OBEG que les OBEG ne visaient pas à fournir de la certitude ni que l’on pouvait s’y fier pour obtenir une certitude. Les lignes directrices n’ont pas pour objet de reformuler la loi et ne sont pas des règles du marché.
  • Le passage à un marché des capacités a provoqué une incertitude sur le marché et bien que la révocation des OBEG ait le potentiel d’accroître cette incertitude, l’ASM n’a vu aucune preuve étayant cette affirmation.
  • La révocation n’interdit pas les retenues économiques, mais signale un examen plus attentif du comportement relatif à l’offre et de l’efficience dans le contexte de la transition vers un marché des capacités.
  • La révocation des OBEG fera en sorte qu'il sera plus difficile de surveiller et d'encadrer le comportements des intervenants du marché, mais l’interprétation des règles du marché par l’ASM l'oblige à prendre cette mesure. L’ASM demeure disposé à fournir de l'orientation directement aux intervenants du marché dans le cadre de rencontres individuelles.
  • L’attention de l’ASM n'est pas limitée à la révocation des OBEG lors du passage au marché des capacités.

 III. Conclusion et conséquences

En dépit des diverses dispositions citées par l’ASM lors des consultations, la retenue économique était généralement considérée comme une pratique « sûre » en Alberta avant la révocation des OBEG. Le règlement FEOC ne se prononce pas sur cette question, et seules les OBEG, auxquelles se fiaient les intervenants, balisaient clairement cette pratique. Récemment, dans le cadre d’une procédure déposée par l’ASM à l’égard du rapport des cours historiques de l'AESO, l’AUC a confirmé que [traduction] « les OBEG précisent que les intervenants du marché peuvent exercer un pouvoir de marché unilatéral grâce à la retenue économique » (la décision est ici). Par conséquent, nous sommes d’avis que les OBEG apportaient des précisions utiles.

En révoquant les OBEG pour les raisons invoquées dans sa lettre de décision, l’ASM a signalé au marché que la retenue économique n'est plus compatible avec le fonctionnement équitable, efficace et ouvertement concurrentiel du marché de l’électricité. Il s’ensuit que l’ASM pourrait être disposé à prendre des mesures coercitives s'il observe un producteur adopter ce type de comportement. Cela est conforme à la déclaration antérieure de l’ASM selon laquelle la révocation des OBEG « signalerait un changement dans la position de l’ASM en matière d'application de la loi à l'égard de la retenue économique ». À cet égard, nous notons que l’AUC agit d’habitude conformément aux recommandations de l’ASM en ce qui a trait à l’interprétation du règlement FEOC et des questions d’agissements concurrentiels et anticoncurrentiels.

Par conséquent, nous recommandons aux intervenants du marché de s’abstenir de procéder à une retenue économique ou à toute autre pratique unilatérale dans l’intention de provoquer une forte fluctuation des tarifs sans d’abord demander conseil auprès de l’ASM. L’ASM a indiqué qu’il est toujours disposé à rencontrer les intervenants du marché et à discuter d’autres stratégies possibles relatives à l’offre, y compris des enchaînements de faits, et d’offrir des conseils sur une base individuelle. Certains intervenants du marché – surtout les petits joueurs – ont exprimé leur inquiétude à propos de cette démarche à huis clos en matière d'orientation, qui est dénuée de la transparence et de la fiabilité des lignes directrices publiées. Toutefois, il s’agit actuellement du seul moyen concret d’obtenir une orientation quant à la position de l’ASM en matière d’application de la loi en l’absence de lignes directrices publiées sur le comportement relatif à l’offre.

Lors des consultations, les parties intéressées se sont plaintes du fait que la révocation des OBEG signalerait un contexte persistant de prix peu élevés en Alberta et que cela aurait une incidence sur les décisions des investisseurs, notamment les décisions des producteurs d’accroître ou de maintenir leurs activités et celles des prêteurs qui soutiennent ces entreprises. Cela dit, les tarifs d’électricité sont actuellement très bas et les occasions de recourir à la retenue économique ou à un comportement similaire se font rares. Il reste donc à voir s’il y aura des répercussions tangibles découlant de la révocation des OBEG.

Nous notons que l’ASM enquête actuellement sur les agissements de Balancing Pool dans le cadre d'un processus d'enquête confidentiel (l’annonce se trouve ici). Si les conclusions de l’enquête amènent le Balancing Pool à modifier ses pratiques relatives à l’offre ou si des événements nouveaux modifient l’équilibre entre l’offre et la demande, l’acceptabilité de la retenue économique et des comportements similaires pourrait une fois de plus devenir une question d’actualité.

Finalement, nous notons que l’ASM n'est pas la seule entité pouvant se prononcer avec pertinence sur la retenue économique. L’AUC ou le gouvernement pourrait traiter cette pratique dans le cadre d'un règlement ou – plus probable – l’AESO pourrait apporter d’importantes précisions à l'aide des règles du marché. Toutefois, il est peu probable que cela se produise en dehors du processus de mise en place du marché des capacités. L’élaboration de ce marché – et des règles connexes – n’en est qu’à ses balbutiements. Le nouveau cadre ne devrait pas être en place avant 2021, et la nouvelle production issue des enchères initiales ne sera pas mise en service avant 2024 ou plus tard. D’ici là, les intervenants du marché devront faire preuve de prudence lorsqu’ils élaboreront et appliqueront des comportements stratégiques relatifs à l’offre.


 

[1] Fair, Efficient and Open Competition Regulation, Alta Reg 159/2009 [FEOC Regulation].

[2] OBEG, pp. 9-10.

[3] OBEG, p. 9.

[5] AESO, Alberta’s Wholesale Electricity Market Transition Recommendation (3 octobre 2016) [rapport AESO], pp. 4 et 40.

[6] Alberta, communiqué, Consumers to benefit from stable, reliable electricity market (23 novembre 2016).