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Décrets d’urgence liés à la COVID-19 – Mesures d’affectation de travail extraordinaires à l’égard des fournisseurs de services de santé et des foyers de soins de longue durée en Ontario

Auteur(s) : Michael Watts, Allan Wells, Susan Newell, Marty Putyra

Le 26 mars 2020

Pour de plus amples renseignements sur les modifications ci-dessous ou pour d'autres questions relatives à la santé, veuillez communiquer avec l’un des auteurs ci-dessus ou avec un membre de notre groupe du secteur du droit de la santé.

Tard dans la soirée du samedi 21 mars 2020, le gouvernement de l’Ontario a annoncé un nouveau décret temporaire en vertu de la déclaration d’état d’urgence du 17 mars 2020 (traitée plus en détail ici) qui donne à certains fournisseurs de services de santé de nouveaux pouvoirs étendus pour faire face à la pandémie de COVID‑19 (le « décret »)[1]. Certains fournisseurs de soins de santé, comme les hôpitaux, doivent exercer leurs activités en cas de pandémie. Cela crée un environnement complexe pour les hôpitaux et les autres fournisseurs de soins de santé, car il y aura des demandes concurrentes entre la poursuite des activités, l’offre de soins à la population et l’exercice de leur responsabilité de mettre en œuvre les principes de précaution pour les travailleurs.

Le Décret pris et les directives émises en vertu de la Loi sur la protection civile et la gestion des situations d’urgence[2] (la « LPCGSU ») reflètent l’obligation publique du gouvernement de protéger les Ontariens en général. Toutefois, la LPCGSU prévoit expressément qu’en cas de conflit entre la LPCGSU et la Loi sur la santé et la sécurité au travail[3] (la « LSST »), la LSST prévaut. Par conséquent, il est important que les employeurs comprennent que malgré la déclaration de l’état d’urgence et la prise de décrets en vertu de la LPCGSU, leur obligation légale de prendre toutes les précautions raisonnables pour protéger leurs travailleurs reste primordiale.

Dans le présent bulletin d’actualités, nous couvrons les points suivants :

  • Les personnes auxquelles s’appliquent ces nouveaux pouvoirs, ce qu’ils permettent et en quoi ces pouvoirs diffèrent de ceux accordés à d’autres fournisseurs de services de santé, comme les titulaires de permis pour les soins de longue durée;
  • Les considérations relatives au statut unique des fournisseurs de soins de santé en vertu de la LSST et le droit des travailleurs de refuser de travailler conformément aux décrets pris en vertu de la LPCGSU;
  • Les préoccupations relatives à la protection raisonnable des travailleurs de la santé de première ligne dans les circonstances en évolution rapide de la COVID-19.

À qui s’applique ce décret?

Aux termes du Règlement de l’Ontario 74/20 adopté en vertu de la LPCGSU, le décret s’applique à l’échelle de la province aux personnes qui suivent :

  1. Une personne ou une entité qui fait fonctionner un hôpital au sens de la Loi sur les hôpitaux publics ou un hôpital privé au sens de la Loi sur les hôpitaux privés;
  2. Une personne ou une entité qui fait fonctionner un établissement psychiatrique au sens de la Loi sur la santé mentale[4];
  3. L’Institut de cardiologie de l’Université d’Ottawa. (collectivement, les « Fournisseurs de services de santé »).[5] 

Que permettent ces pouvoirs?

En vertu du décret, les fournisseurs de services de santé doivent, en ce qui concerne l’affectation du travail et la dotation en personnel, prendre les mesures raisonnables nécessaires pour intervenir face à l'épidémie de COVID‑19, à la prévenir et à en atténuer les effets, et ils sont autorisés à le faire. Cela comprend, mais sans s’y limiter, le pouvoir de faire ce qui suit :

  1. Cerner les priorités en matière de dotation en personnel et élaborer, modifier et mettre en œuvre des plans de réaffectation.
  2. Dresser l’inventaire des compétences et de l’expérience du personnel, afin d’établir d’éventuels autres rôles dans les domaines prioritaires.
  3. Exiger et recueillir des renseignements auprès des membres du personnel ou des sous-traitants en ce qui concerne leur disponibilité pour ce qui est de fournir des services aux fournisseurs de services de santé.
  4. Exiger que les membres du personnel ou les sous-traitants fournissent des renseignements, et recueillir des renseignements auprès d’eux, en ce qui concerne leur exposition probable ou réelle au coronavirus (COVID‑19), ou tout autre aspect de leur état de santé qui pourrait compromettre leur capacité à fournir des services.
  5. Annuler ou reporter la prestation de services qui ne sont pas liés aux interventions face au virus, à la prévention du virus ou à l’atténuation des effets de la pandémie de COVID‑19).
  6. Suspendre, pour la durée du décret, tout processus de règlement d’un grief lié à toute question mentionnée dans le décret.[6]

Examen plus approfondi des plans de réaffectation et des pouvoirs

Comme décrit ci-dessus, le décret donne aux fournisseurs de services de santé le pouvoir d’identifier les priorités en matière de dotation en personnel et d’élaborer, de modifier et de mettre en œuvre des plans de réaffectation. Bien que ce pouvoir soit assez large, le décret clarifie davantage ce que cela implique d’un point de vue pratique. Le décret indique explicitement que ce pouvoir comprend l’autorisation de faire ce qui suit :

  1. Réaffecter le personnel à différents endroits dans les installations ou entre les installations du fournisseur de services de santé particulier.
  2. Réaffecter le personnel dans les centres d’évaluation de la COVID‑19.
  3. Modifier l’affectation des tâches, notamment affecter des employés hors d'une unité de négociation ou des sous-traitants à l’exécution du travail d’une unité de négociation.
  4. Modifier l’établissement des horaires de travail ou l’affectation des quarts de travail.
  5. Reporter ou annuler les vacances, les absences ou d’autres congés, que ces vacances, absences ou congés soient notamment prévus aux termes d’une loi, d’un règlement, d’un accord, d’une convention ou d’une entente.
  6. Employer du personnel supplémentaire à temps partiel ou temporaire ou des sous-traitants, y compris pour effectuer du travail d’une unité de négociation.
  7. Recourir à des bénévoles pour effectuer du travail, y compris effectuer du travail d’une unité de négociation.
  8. Fournir, au besoin, une formation ou des cours appropriés au personnel et aux bénévoles afin de réaliser l’objet d’un plan de réaffectation[7].

Surtout, le décret prévoit expressément qu’un fournisseur de services de santé peut mettre en œuvre une telle réaffectation sans se conformer aux dispositions d’une convention collective, y compris les dispositions concernant les mises à pied, l’ancienneté ou le service, ou la supplantation[8].

Selon l’annonce du gouvernement de l’Ontario, cela signifie, par exemple, qu’un hôpital peut déplacer sans délai une infirmière ou un autre employé syndiqué d’un service d’urgence à un centre d’évaluation de la COVID‑19, alors qu’en temps normal, un hôpital serait tenu d’afficher un avis de mise pied et d’attendre un certain temps (souvent des mois) avant de réaffecter l’employé. Essentiellement, ces mesures permettent la réaffectation de personnel sans restriction ni délai[9].

Foyers de soins de longue durée

Subséquemment, le 24 mars 2020, le gouvernement de l’Ontario a prononcé un décret visant le secteur des soins de longue durée[10]. En vertu du Règlement de l’Ontario 77/20 (le « décret visant les SLD ») pris en vertu de la LPCGSU, le décret visant les SLD s’applique à l’échelle de la province aux personnes suivantes :

  1. un titulaire de permis au sens de la Loi de 2007 sur les foyers de soins de longue durée (la « Loi visant les SLD »);
  2. une municipalité ou un conseil de gestion qui entretient un foyer de soins de longue durée conformément à la partie VIII (Foyers municipaux et foyers des Premières nations) de la Loi visant les SLD.

(collectivement, les « fournisseurs de SLD »).

En vertu du décret visant les SLD, des pouvoirs semblables à ceux qui sont décrits ci-dessus ont été accordés aux Prestataires de SLD, à condition que les pouvoirs ci-dessous ne leur soient pas accordés :

  • le pouvoir de réaffecter le personnel pour travailler dans des centres d’évaluation de la COVID‑19;
  • le pouvoir d’annuler ou de reporter des services qui ne sont pas liés aux interventions face à la pandémie de COVID‑19 ou à la prévention ou à l’atténuation des effets de celle‑ci[11].

Le Dr David Williams, médecin hygiéniste en chef de l’Ontario, a également publié une nouvelle directive pour les foyers de soins de longue durée, en application de la Loi visant les SLD, qui empêche les personnes résidentes de quitter le foyer pour de courtes visites à leurs familles et à leurs amis[12].

Prépondérance des obligations prévues par la LSST

Compte tenu de ces nouveaux pouvoirs conférés aux fournisseurs de services de santé et aux fournisseurs de SLD, il est nécessaire d’examiner les recours dont disposent les travailleurs pour refuser un travail ou contester une telle réaffectation. Il s’agit d’une considération importante, notamment en raison de la prépondérance des dispositions et des règlements relatifs à la LSST sur toute disposition d’une loi générale ou spéciale[13]. En outre, comme indiqué ci-dessus, la LPCGSU confirme qu’en cas de conflit entre a) la LSST et b) la LPCGSU ou un décret pris en vertu du paragraphe 7.0.2(4) de la LPCGSU (comme le décret), la LSST ou le règlement qui s’y rapporte prévaut[14]. Il est donc important que les employeurs comprennent que leur obligation légale de prendre toutes les précautions raisonnables pour protéger leurs travailleurs prévaut toujours dans le cadre des déclarations d’état d’urgence et des décrets y afférents.

Droit de refuser de travailler

La LSST comprend des dispositions qui permettent aux travailleurs de refuser de travailler ou d’exécuter un certain travail, s’ils ont des raisons de croire que les conditions matérielles qui existent dans le lieu de travail où ils exécutent leur travail sont susceptibles de les mettre en danger. Toutefois, la LSST prévoit que le droit de refuser de travailler ne s’applique pas à certains travailleurs, notamment une personne qui participe au fonctionnement d’un hôpital, d’un sanatorium, d’un foyer de soins de longue durée, d’un établissement psychiatrique, d’un centre de santé mentale ou d’un établissement de réadaptation, d’un service d’ambulance ou d’une clinique ou d’un poste qui fournit des premiers soins lorsque (a) la circonstance est inhérente à son travail ou constitue une condition normale de son emploi, ou (b) que le refus de sa part de travailler mettrait directement en danger la vie, la santé ou la sécurité d’une autre personne[15].

Précautions raisonnables pour la protection des travailleurs

Conformément à la LSST, les employeurs ont l’obligation générale de prendre « toutes les précautions raisonnables dans les circonstances » pour la protection d’un travailleur[16]. Cette obligation est examinée plus en détail ici. Dans la réalité des circonstances toujours changeantes qui entourent la pandémie de COVID-19, la définition de ce qui est « raisonnable » peut être floue et peut évoluer rapidement en fonction d’une multitude de facteurs. Le débat entourant l’utilité d’une protection respiratoire (p. ex. les masques respiratoires N95, les masques chirurgicaux, etc.) pour les travailleurs de la santé de première ligne, en cours depuis l’épidémie de syndrome respiratoire aigu sévère de 2013 (SRAS), illustre à quel point il peut être compliqué de déterminer ce que sont des mesures de protection raisonnables[17]. Les pénuries d’approvisionnement, la concurrence entre les parties prenantes et les directives contradictoires des diverses autorités de santé publique compliquent encore les choses. La détermination de ce qui est « raisonnable dans les circonstances » n’est donc pas une décision statique, mais elle doit être évaluée en permanence en consultation avec les parties prenantes internes et externes de l’employeur en tenant compte de tous les renseignements pertinents au moment en question.

À titre d’exemple, un récent document de recherche passant en revue les conseils en ligne actuellement publiés à l’intention des travailleurs de la santé (allant de l’orientation provinciale à l’orientation internationale) confirme que la meilleure pratique en matière d’équipement de protection individuelle propre à la COVID‑19 est d’utiliser une protection respiratoire N95[18]. Le même document soulève également la question de savoir quelle est la meilleure protection recommandée pour les travailleurs de la santé, en sachant que les respirateurs N95 sont la protection minimale de choix, mais qu’ils sont rares à l’échelle mondiale[19]. L’auteur conclut que les directives actuelles fournies par les Centres pour le contrôle et la prévention des maladies des États-Unis (les « CDC ») constituent les meilleurs conseils pour les fournisseurs de soins de santé[20],[21]. Les directives des CDC définissent la norme idéale, des options lorsque la norme idéale n’est pas disponible et des conseils pour revenir à la norme idéale lorsque la chaîne d’approvisionnement est rétablie[22].

L’implication des travailleurs – un élément et une exigence essentiels de la LSST

Il ressort clairement de l’épidémie de SRAS de 2003 que non seulement il est important de protéger les travailleurs de la santé en les munissant d’ÉPI approprié dans les circonstances, mais il est également essentiel de les impliquer dans la mise en place de mesures de protection appropriées. Selon un conseiller principal auprès de la Commission chargée d’enquêter sur l’introduction et la propagation du SRAS en Ontario :

[Traduction]
Il ne s’agit toutefois pas de simplement protéger de manière appropriée les travailleurs de la santé. Ils doivent également se sentir en sécurité et avoir confiance dans les mesures prises pour les protéger. Dans le cas contraire, ils pourraient être moins disposés à assumer les risques accrus inhérents à une crise de santé publique, même si les autorités tentent de les contraindre légalement à le faire. Comme l’a conclu la Commission sur le SRAS, il n’est ni éthique ni applicable de tenter de contraindre les travailleurs de la santé à travailler dans un environnement dangereux dont ils pensent qu’il leur portera préjudice, à eux et à leur famille[23].

Compte tenu des leçons tirées de l’épidémie de SRAS, ainsi que du dévouement de tous les travailleurs et du personnel professionnel des hôpitaux et autres établissements de santé, les travailleurs de la santé comprennent bien le continuum des mesures de sécurité et des précautions raisonnables qu’un employeur peut prendre pour protéger son personnel dans ce contexte en évolution rapide. Ils comprennent que les précautions raisonnables doivent être ancrées dans le concept d’amélioration de l’équité en matière de santé et continuellement analysées et réévaluées en raison de facteurs émergents comme la pénurie prévue de masques N95. Par conséquent, pendant la crise de la COVID‑19 actuelle, les employeurs devraient veiller à ce que la contribution des travailleurs soit dûment sollicitée et prise en compte afin de garantir que toutes les parties prenantes demeurent impliquées et attachées à la prestation de services en toute sécurité pendant la pandémie. En fait, ce concept d’implication des travailleurs est codifié dans la LSST sous la forme de l’obligation d’établir et de maintenir un comité mixte sur la santé et la sécurité, dont au moins la moitié des membres doivent être employés sur le lieu de travail et ne pas exercer de fonctions de direction[24].

L’exemple du masque N95 ne constitue qu’un petit échantillon des complexités liées à la prise de décisions discrètes, nécessaires dans le contexte de la pandémie de COVID‑19. Par conséquent, il n’est pas surprenant que le décret et le décret visant les SLD cherchent à responsabiliser les fournisseurs de services de santé et les fournisseurs de SLD afin qu’ils soient aussi réceptifs et mieux à même de répondre que possible à ces demandes en constante évolution[25]. Toutefois, cela ne signifie pas que les employeurs peuvent ignorer leurs obligations d’impliquer et de protéger leurs travailleurs conformément à la LSST. Bien au contraire, les leçons tirées du SRAS suggèrent que l’implication des travailleurs est essentielle pour naviguer efficacement dans les circonstances actuelles.

Quelle est la durée de ce décret temporaire?

Le décret et le décret visant les SLD sont valides pour 14 jours à partir de la date respective où ils ont été pris, à moins qu’ils ne soient révoqués ou renouvelés conformément à la LPCGSU[26].

Restez informé

Puisque la réponse à la COVID‑19 évolue rapidement, d’un point de vue de la continuité des activités, nous vous encourageons tous à suivre la situation. Nous avons regroupé le contenu pertinent sur notre page de communication intitulée « Coronavirus : clarifier les conséquences commerciales et juridiques ».


[1] Règlement de l’Ontario 74/20 adopté en vertu de la Loi sur la protection civile et la gestion des situations d’urgence [Règlement]; voir aussi, ministère de la Santé, L’Ontario prend des mesures extraordinaires pour s’assurer que les ressources de la santé sont disponibles pour contenir la propagation de la COVID-19 (le 21 mars 2020) gouvernement de l’Ontario, disponible à l’adresse : https://news.ontario.ca/mohltc/fr/2020/03/lontario-prends-des-mesures-extraordinaires-pour-sassurer-que-les-ressources-de-la-sante-sont-dispon.html [Gouvernement de l’Ontario].

[2] L.R.O. 1990, chap. E.9 [LPCGSU].

[3] L.R.O. 1990, chap. O.1 [LSST].                                                                         

[4] Sauf si l’établissement est un établissement correctionnel que fait fonctionner un membre du Conseil exécutif, autre que le ministre, ou une prison ou un pénitencier que fait fonctionner le gouvernement du Canada.

[5] Règlement, supra, note 1, article 1 de l’annexe A.

[6] Règlement, supra, note 1, article 3 de l’annexe A.

[7] Règlement, supra, note 1, paragraphe 3 i) de l’annexe A.

[8] Ibid.

[9] Gouvernement de l’Ontario, supra, note 1.

[10] Règlement de l’Ontario 77/20, adopté en vertu de la Loi sur la protection civile et la gestion des situations d’urgence [Règlement SLD]; voir aussi, ministère de la Santé, L’Ontario met en œuvre des mesures renforcées pour protéger la sécurité des personnes résidentes en foyers de soins de longue durée (le 24 mars 2020) gouvernement de l’Ontario, disponible à l’adresse : https://news.ontario.ca/msld/fr/2020/03/lontario-met-en-oeuvre-des-mesures-renforcees-pour-proteger-la-securite-des-personnes-residentes-en.html [SDL du gouvernement de l’Ontario].

[11] Ibid.

[12] SDL du gouvernement de l’Ontario, supra, note 10.

[13] LSST, supra, note 2, paragraphe 2(2).

[14] LPCGSU, supra, note 2, paragraphe 7.2(8).

[15] LSST, supra, note 3, article 43.

[16] LSST, supra, note 3, alinéa 25(2)h).

[17] La position de l’Ontario sur la nécessité des respirateurs N95 a changé au cours du mois dernier et Santé publique Ontario recommande, dans ses récentes directives détaillées publiées à l’égard de l’ÉPI, que l’usage des respirateurs N95 soit réservé aux travailleurs de la santé qui doit effectuer des procédures médicales génératrices d’aérosols, lors de la prestation d’une ventilation spontanée en pression positive continue ou d’une aspiration ouverte sur les patients dont l’infection à la COVID-19 est présumée ou confirmée. Recommandations actualisées en PCI concernant l’utilisation d’équipements de protection individuelle pour la prise en charge des personnes dont l’infection à la COVID-19 est présumée ou confirmée du 12 mars 2020, disponibles à l’adresse : https://www.publichealthontario.ca/-/media/documents/ncov/updated-ipac-measures-covid-19.pdf?la=fr [Recommandations en PCI]. Bien que les recommandations en PCI mentionnent que des changements ont été apportés parce que de nouveaux renseignements sont devenus disponibles, l’approche de l’Ontario a été critiquée, un auteur suggérant que [Traduction] « […] la COVID-19 n’est pas connue pour être transmise par des aérosols, mais cette qualification manquante s’explique par le fait qu’elle n’a pas encore été étudiée »; voir National Union of Public and General Employees (NUPGE) and Health Sciences Association of BC (HSA), Respiratory Protection for Health Workers Caring for COVID-19 Patients (le 19 mars 2020), disponible à l’adresse : https://nupge.ca/sites/default/files/documents/COVID-19%20HSABC%20NUPGE%202020%20Paper.pdf [Murphy].

[18] Murphy, supra, note 17.

[19] Ibid.

[20] Ibid.

[21] En réponse à la modification apportée aux Recommandations en PCI de retirer les recommandations concernant l’utilisation de la protection respiratoire N95 : [Traduction] « le personnel doit utiliser en toute sécurité tout l’ÉPI approprié, y compris les gants, la blouse, les lunettes ou la protection des yeux et des respirateurs N95 testés pour l’évaluation, l’examen et les tests cliniques. Les autres travailleurs de l’hôpital qui se trouvent dans l’environnement du patient doivent également utiliser un ÉPI approprié, comme indiqué ci-dessus ». Murphy énonce que [Traduction] « [i]l n’est pas clair à quel moment le ministère de la Santé a retiré la priorité à l’"équité en matière de santé" en tant que valeur d’une organisation, mais au 12 mars 2020, le site Web de Santé publique Ontario présente un changement de position sur la nécessité d’une protection respiratoire N95 […] ».

[22] Les directives actuelles des CDC sont disponibles ici. Les directives définissent des options acceptables, lorsque la chaîne d’approvisionnement ne peut pas répondre à la demande de produits recommandés. Elles désignent également les mesures qui doivent être mises en œuvre lorsque la chaîne d’approvisionnement est rétablie, ainsi qu’une liste de contrôle pour optimiser l’offre actuelle de respirateurs N95.

[23] Possamai, Mario A., SARS and Health Worker Safety: Lessons for Influenza Pandemic Planning and Response (octobre 2007), HealthcarePapers, volume 8 no 1, disponible à l’adresse : https://www.longwoods.com/content/19354 [Possamai].

[24] LSST, supra, note 2, article 9.

[25] Gouvernement de l’Ontario, supra, note 1.

[26] LPCGSU, supra, note 2.

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