Auteur(s) :
Alan Hutchison, Sander Duncanson, Martin Ignasiak, c.r., Martin Ignasiak, KC
Le 20 juin 2020
Introduction
Le 22 juin 2020, le gouvernement de la Colombie-Britannique a présenté le projet de loi 6 – 2020 : Loi de 2020 modifiant la Loi sur les mines (projet de loi 6) à l’Assemblée législative. Les modifications proposées restructureront le Ministère de l’énergie, des mines et des ressources pétrolières en établissant une nouvelle unité de vérification de l’efficacité des mines qui sera dirigée par un vérificateur en chef. Un poste de directeur des permis sera également créé. La restructuration proposée vise à séparer les responsabilités réglementaires, à établir une fonction de vérification pour le Ministère et à renforcer la conformité et l’application de la loi. Le gouvernement laisse également entendre que les modifications proposées donneront lieu à un processus décisionnel de délivrance de permis plus efficace et plus rapide. Dans l’ensemble, les changements envisagés dans le projet de loi 6 harmoniseront le cadre réglementaire de l’industrie minière de la Colombie-Britannique avec les pratiques exemplaires mondiales. Bien que ces changements comportent de nouveaux risques pour les sociétés minières, ils reflètent l’engagement de la Colombie-Britannique à se positionner comme chef de file mondial de l’exploitation minière responsable.
Contexte du projet de loi 6
La Loi sur les mines réglemente le cycle de vie de toutes les activités minières en Colombie-Britannique, y compris la délivrance de permis, les inspections et les enquêtes, ainsi que les mesures de conformité et d’application de la loi. La Loi sur les mines et son régime de réglementation sont appuyés par les exigences du Code de la santé, de la sécurité et des réclamations pour les mines en Colombie-Britannique. À l’heure actuelle, l’inspecteur en chef des mines est responsable, entre autres choses, de la délivrance efficiente et efficace des permis pour les mines et de la surveillance de la santé, de la sécurité et de l’application de la loi pour ces mines.
En mai 2016, le vérificateur général de la Colombie-Britannique a publié un rapport intitulé « An Audit of Compliance and Enforcement of the Mining Sector » (le rapport du vérificateur général), qui était un examen exhaustif des activités de conformité et d’application du Ministère de l’énergie, des mines et des ressources pétrolières de la Colombie-Britannique et le Ministère de l’Environnement. Le rapport du vérificateur général critiquait le Ministère de l’énergie, des mines et des ressources pétrolières, en particulier à la lumière de la défaillance de l’installation de stockage des résidus de Mount Polley, et concluait que les fonctions de conformité et d’application du Ministère de l’énergie, des mines et des ressources pétrolières souffraient de ressources insuffisantes, d’inspections peu fréquentes et d’un manque d’application de la loi. Le rapport a relevé qu’une fonction de conformité et d’application de la loi est en contradiction avec la fonction principale du Ministère de l’énergie, des mines et des ressources pétrolières de promouvoir l’exploitation minière en Colombie-Britannique et a demandé la mise en place d’un organisme de réglementation indépendant.
En 2017 et de nouveau en 2019, l’Association minière du Canada (AMC) a annoncé des révisions à son Guide de gestion des installations de gestion des résidus miniers et à son Protocole de gestion durable des résidus miniers qui traitent des procédures et des systèmes de gestion responsable des résidus miniers dans le cadre de l’initiative d’exploitation minière durable de l’AMC. La plupart des exploitants miniers au Canada sont membres de l’AMC et l’AMC a joué un rôle de premier plan dans la gestion des résidus miniers au sein de l’industrie minière mondiale afin de démontrer la capacité de l’industrie à appliquer elle-même les pratiques exemplaires. Le 19 septembre 2019, en partie en réponse au rapport du vérificateur général, la Colombie-Britannique a publié son document d’intention intitulé Intention Paper : Regulatory Excellence and Continuous Improvement in the Mining Sector, Proposal for Legislative Changes to the Mines Act (le document d’intention). Le document d’intention énonce les amendements proposés, notamment:
- la séparation entre l’autorité de délivrance des permis et celle de la responsabilité réglementaire en matière de conformité et d’application au sein du Ministère de l’énergie, des mines et des ressources pétrolières; et
- la création d’une unité de vérification chargée de la supervision.
La publication du document d’intention a déclenché une période de consultation publique qui s’est étendue du 19 septembre 2019 au 25 octobre 2019. La période de consultation publique a produit 134 réponses au sondage en ligne, 20 réponses par courriel et cinq soumissions écrites de l’industrie, des organisations autochtones et environnementales. Le 7 février 2020, la C.-B. a publié son rapport intitulé What We heard dans le cadre du processus de consultation publique. Enfin, le 22 juin 2020, la Colombie-Britannique a présenté le projet de loi 6 à l’Assemblée législative dans la première étape de l’officialisation des amendements proposés.
Résumé du projet de loi 6
Le projet de loi 6 renforcera la conformité et l’application des projets miniers en Colombie-Britannique, tout en permettant potentiellement un processus de délivrance de permis plus efficace et plus rapide en séparant la conformité et l’application de la loi de la branche du Ministère de l’énergie, des mines et des ressources pétrolières responsable de la délivrance de permis. Les principaux aspects du projet de loi 6 sont les suivants:
- La création d’une nouvelle unité de vérification axée sur la conformité et l’application de la loi. L’unité de vérification sera indépendante du reste du Ministère de l’énergie, des mines et des ressources pétrolières et aura le pouvoir d’entrer dans les mines, de recueillir des renseignements et d’engager d’autres personnes ou parties aux fins des vérifications annuelles. L’unité de vérification produira des rapports annuels résumant les résultats de ses constatations et ses recommandations connexes.
- Le vérificateur en chef aura le pouvoir d’ordonner des mesures correctives immédiates lorsqu’une vérification révèle un danger qui présente une menace imminente pour les personnes, les biens ou l’environnement. De même, l’inspecteur en chef des mines aura le pouvoir d’entrer dans une mine en cas d’urgence et le Ministère de l’énergie, des mines et des ressources pétrolières sera autorisé à recouvrer les coûts de sécurité pour l’entretien et la sécurité des mines fermées ou abandonnées. Par opposition à son pouvoir actuel d’enquêter sur les incidents qui se sont produits, l’inspecteur en chef des mines verra maintenant son pouvoir élargi afin de permettre une enquête lorsque les circonstances présentent des risques potentiels de causer des blessures corporelles, des pertes de vie ou de biens, ou des dommages environnementaux.
- Le délai de prescription pour intenter une poursuite en vertu de la Loi sur les mines passera de trois à cinq ans.
Le projet de loi 6 a été présenté comme un effort visant à rendre le processus de délivrance de permis de la Colombie-Britannique plus efficace et plus rapide. La séparation de l’autorité de surveillance des permis et du cycle de vie peut effectivement entraîner des gains d’efficience et une prise de décisions plus rapide. Toutefois, malgré le fait que la Colombie-Britannique ait une attitude favorable à l’industrie, les amendements proposés découlent principalement du bris de l’installation d’entreposage des résidus miniers de la mine Mount Polley, les critiques qui en résultent, et la surveillance mondiale croissante des pratiques de gestion des installations d’entreposage des résidus en général.
Considérations pour l’industrie
Ce n’est un secret pour personne que le secteur des ressources au Canada a fait l’objet d’un examen public accru au cours des dernières années. Dans l’industrie minière, cela a été particulièrement évident en ce qui concerne la gestion des installations d’entreposage des résidus. À la suite du bris de l’installation d’entreposage des résidus de Mount Polley, de nombreuses déclarations ont été faites par des organismes de réglementation, les différents niveaux du gouvernement, des organisations de l’industrie et des entreprises au sujet de l’évolution des normes de pratiques exemplaires ainsi que l’engagement de l’industrie minière canadienne à continuer d’être un chef de file mondial de l’exploitation responsable des mines. Certaines de ces déclarations, comme l’imposition proposée des « meilleures technologies disponibles » pour les installations d’entreprosage des résidus miniers, ont créé une confusion involontaire lorsque de telles technologies ont été appliquées à des projets miniers précis. Par exemple, l’utilisation de résidus secs a été approuvée à la suite de l’accident du Mount Polley, mais n’a pas été imposée par la suite dans le cadre de l’exploitation minière en Colombie-Britannique en raison du caractère inapproprié de cette pratique dans un climat côtier humide.
Les fonctions de conformité et d’application du Ministère de l’énergie, des mines et des ressources pétrolières alors que le Ministère est perçu comme favorisant l’industrie plutôt que le bien-être des collectivités et des intervenants fait en sorte qu’il est plus difficile obtenir l’appui de la collectivité pour l’exploitation minière. Si les fonctions de conformité et d’application sont perçues comme étant indépendantes et non simplement réactionnaires, comme le prévoit le projet de loi 6, le processus d’octroi de permis pourra se concentrer sur des questions pratiques de fond relatives à l’exploitation des mines, tout en garantissant que la mise en œuvre sera suivie et appliquée efficacement par la suite. Ainsi, dans la mesure où le projet de loi 6 permet de réaliser des gains d’efficacité et de prendre des décisions plus rapidement, le projet de loi 6 devrait être un changement bénéfique au régime de réglementation de l’exploitation minière en Colombie-Britannique. Cependant, les nouvelles autorités rencontreront probablement certains problèmes à mesure qu’elles établiront leur rôle dans la réglementation de l’industrie minière. De plus, le projet de loi 6 introduit de nouveaux risques pour les sociétés minières (y compris en ce qui concerne les délais de prescription, qui, en vertu du projet de loi 6, seront plus longs que les délais de prescription comparables dans d’autres lois, ainsi que le fait que l’inspecteur en chef des mines a le pouvoir d’inviter des tiers à inspecter les sites miniers sans nécessairement respecter les protocoles de sécurité de la mine).
Nous encourageons les sociétés minières de la Colombie-Britannique à collaborer étroitement avec le gouvernement afin de réaliser les gains d’efficience potentiels prévus dans le projet de loi 6, tout en gérant les nouveaux risques que présente cette mesure législative. Dans l’ensemble, nous considérons que les changements envisagés dans le projet de loi 6 harmonisent le cadre de réglementation minière de la Colombie-Britannique avec les pratiques exemplaires mondiales. Bien qu’il y ait de nouveaux risques pour les sociétés minières associés à ces amendements, ils représentent également une occasion pour la Colombie-Britannique de démontrer son leadership en matière de développement minier responsable. Un tel leadership aiderait probablement les sociétés minières dans leurs relations avec les municipalités locales et les groupes autochtones, ainsi qu’avec les marchés financiers qui financent les projets miniers partout dans le monde.