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La Cour suprême de la Colombie-Britannique conclut que les entreprises privées de mise en valeur des ressources peuvent être tenues responsables de nuisance.

Auteur(s) : Martin Ignasiak, Sean Sutherland, Coleman Brinker et Isabelle Crew

Le 19 janvier 2022

Le 7 janvier 2022, après 189 jours de procès, la Cour suprême de la Colombie-Britannique a rendu une décision de 223 pages dans l’affaire Thomas and Saik’uz First Nation v. Rio Tinto Alcan Inc., 2022 BCSC 15 (la décision Saik’uz) dans laquelle elle conclut que les entreprises privées de mise en valeur des ressources peuvent être tenues responsables de nuisance pour avoir porté une atteinte déraisonnable à des droits ancestraux, à un titre ancestral et à des intérêts sur des terres de réserves. La Cour a toutefois affirmé que le moyen de défense du pouvoir d’origine législative peut être invoqué à l’encontre de telles réclamations lorsque les atteintes alléguées sont validées par des autorisations réglementaires ce qui, de l’avis de la Cour, est le cas en ce qui concerne les incidences d’un projet de développement hydroélectrique sur un bassin versant. La décision Saik’uz a des répercussions importantes sur le plan de la responsabilité tant du secteur privé que des gouvernements lorsque les activités de mise en valeur des ressources ont des incidences sur les droits ancestraux.

Contexte

Dans les années 1950, le gouvernement de la Colombie-Britannique a délivré des autorisations au prédécesseur de Rio Tinto Alcan Inc. (Rio Tinto) lui permettant de construire le barrage Kenney (le Barrage) et de créer le réservoir Nechako (le Réservoir), long de 233 kilomètres, dans le bassin versant de la rivière Nechako (le Bassin versant), situé dans le plateau intérieur de cette province. Le Barrage et le Réservoir ont été construits en vue de faciliter la production d’hydroélectricité pour soutenir les activités de fusion de l’aluminium[1]. Le Barrage, le Réservoir et l’infrastructure connexe assurent la régulation du régime hydrologique de la rivière Nechako, y compris les volumes et les périodes d’écoulement, aux termes d’autorisations et d’ententes subséquentes[2].

La Première Nation Saik'uz et la Première Nation Stellat'en (collectivement, les Premières Nations) revendiquent toutes deux leur droit ancestral de pêcher dans le Bassin versant et un titre ancestral sur les terres limitrophes et les berges du lac ou des rivières où elles pratiquent traditionnellement la pêche[3]. Les Premières Nations ont intenté leurs actions contre Rio Tinto en 2011, et ont par la suite modifié leurs réclamations pour ajouter les gouvernements provincial et fédéral aux défendeurs, en alléguant que la construction du Barrage et la régulation subséquente de l’écoulement des eaux avaient eu des incidences néfastes sur les poissons et les pêches dans le Bassin versant[4].

Positions des parties

Les Premières Nations invoquaient les droits ancestraux qu’elles revendiquent pour formuler à l’encontre de Rio Tinto des réclamations en nuisance et en atteinte fautive à leurs droits de riverain. Elles ont fait valoir que Rio Tinto était responsable des dommages subis par les Premières Nations pour la perte d’usage et de jouissance des terres, des eaux et des pêches, la perte de la capacité d’exploiter les ressources halieutiques, la perte de valeur de ces ressources ainsi que du titre ancestral et des terres des réserves, la diminution du débit, l’altération de l’habitat et les autres incidences culturelles connexes. De surcroît, les Premières Nations faisaient notamment valoir que le moyen de défense du pouvoir d’origine législative (c.-à-d., la défense selon laquelle les activités de Rio Tinto étaient valablement autorisées par le gouvernement) était constitutionnellement inapplicable et que les délais de prescription et la doctrine de common law des laches (défaut d’intenter un recours dans un délai raisonnable) ne rendaient pas leurs demandes irrecevables, compte tenu du caractère continu des incidences des activités de Rio Tinto[5]. À l’encontre des gouvernements provincial et fédéral, les Premières Nations soutenaient notamment que la Colombie-Britannique et le Canada avaient fait défaut de protéger les intérêts des Premières Nations et, dans l’exercice de leur pouvoir discrétionnaire sur l’écoulement des eaux résultant du Barrage et du Réservoir, n’avaient pas agi dans le respect de leurs obligations fiduciaires[6].

Les Premières Nations demandaient une injonction pour empêcher Rio Tinto de continuer à causer cette nuisance et à porter atteinte à leurs droits de riverain et pour obliger Rio Tinto et les gouvernements tant provincial que fédéral à rétablir les flux naturels et à restaurer les populations de poissons[7].

Rio Tinto déclinait toute responsabilité en se fondant sur plusieurs motifs, y compris les suivants :

  • les parties privées non gouvernementales ne peuvent être trouvées responsables de nuisance ou de violation des droits de riverain lorsque les réclamations sont fondées sur des droits ancestraux;
  • la construction du Barrage et l’exploitation du Réservoir avaient été valablement autorisées par les gouvernements; par conséquent, le pouvoir d’origine législative protégeait Rio Tinto de toute responsabilité à l’égard de toute conséquence inévitable pour la rivière Nechako et ses pêches;
  • les demandes étaient irrecevables en raison des délais de prescription légaux et de la doctrine de common law des laches;
  • les Premières Nations ne possèdent pas d’intérêt sur des biens de nature à fonder une réclamation en nuisance ou en atteinte aux droits de riverain;
  • les activités de Rio Tinto étaient raisonnables et ne portaient pas déraisonnablement atteinte aux droits des Premières Nations et, en tout état de cause, étaient justifiées par des objectifs législatifs valables[8].

Les gouvernements provincial et fédéral niaient avoir une obligation fiduciaire à l’égard des Premières Nations en ce qui concerne l’écoulement des eaux dans le Bassin versant. Tout en reconnaissant à la fin du procès le droit ancestral de pêcher des Premières Nations, ils alléguaient que ce droit n’était pas de nature à fonder une action en nuisance et niaient que la défense de pouvoir d’origine législative détenu par Rio Tinto soit constitutionnellement inapplicable. Les gouvernements soutenaient de plus que les Premières Nations n’avaient pas établi l’existence du titre ancestral revendiqué sur les terres et les berges des cours d’eau et des plans d’eau à l’intérieur du Bassin versant[9].

Les conclusions de la Cour

En premier lieu, la Cour a statué que les Premières Nations possèdent un droit ancestral de pêcher à des fins alimentaires, sociales et rituelles dans leurs territoires respectifs du Bassin versant[10]. En ce qui concerne le titre ancestral, la Cour a refusé de tirer l’une ou l’autre des conclusions recherchées par les Premières Nations au motif que plusieurs Premières Nations voisines avaient des revendications de titre aborigène qui se chevauchaient et qu’elles n’étaient ni parties ni témoins à l’instance[11]. En ce qui concerne les des intérêts sur des terres de réserves, la Cour a conclu que les intérêts des Premières Nations rattachés à leurs réserves respectives et leur occupation de celles-ci étaient suffisants sur le plan juridique pour fonder une action en nuisance privée.

Deuxièmement, la Cour a déterminé qu’une réclamation en nuisance peut être accueillie à l’encontre d’une partie non gouvernementale si elle est fondée sur une atteinte déraisonnable aux intérêts d’une Première Nation sur les terres de ses réserves, à son titre ancestral (s’il est établi) et à son droit de pêche ancestral[12]. Cette dernière conclusion relative aux droits ancestraux était au cœur de la décision Saik’uz. Pour en venir à cette conclusion, la Cour a souscrit entièrement aux arguments des Premières Nations selon lesquels « le fait que les droits ancestraux soient intimement liés à une parcelle de terre donnée signifie qu’une action en nuisance doit être fondée en droit dès lors qu’une atteinte déraisonnable est portée au droit lui-même ou à la terre à laquelle celui-ci est intimement lié[13] ». La Cour a souligné que la reconnaissance des droits ancestraux comme fondement de la réclamation en nuisance ne peut entraîner de responsabilité indéterminée, car la causalité d’un préjudice porté à un droit ancestral peut être extrêmement difficile, coûteuse et longue à prouver (ce qui peut avoir un effet dissuasif sur les litiges), il existe des moyens de défense très efficaces à l’encontre des réclamations fondées sur la nuisance (p. ex., dans le cas des activités autorisées par le gouvernement) et de telles réclamations ne peuvent être faites que par des demandeurs autochtones[14].

La Cour a ensuite constaté que la construction du Barrage et la régulation subséquente de l’écoulement des eaux par Rio Tinto ont causé ou contribué à un déclin des populations de poissons et de leur santé à un point tel que certaines espèces sont à présent menacées d’extinction imminente, ce qui porte atteinte aux droits de pêche ancestraux des Premières Nations[15]. Rio Tinto était donc responsable à l’égard des Premières Nations du délit de nuisance privée, à moins de pouvoir invoquer avec succès la défense du pouvoir d’origine législative ou celle des délais de prescription prévus par la loi[16]. La Cour a déterminé que, même si un titre ancestral ou un droit ancestral autonome pouvait également fonder une action en responsabilité délictuelle pour atteinte fautive aux droits de riverain, la preuve présentée était insuffisante pour autoriser une telle conclusion en l’espèce[17].

En fin de compte, la Cour a statué que Rio Tinto pouvait invoquer le moyen de défense du pouvoir d’origine législative pour se dégager de sa responsabilité à l’égard des Premières Nations pour les raisons suivantes :

  • la conception et les plans de construction du Barrage avaient été approuvés par les deux paliers de gouvernement, des permis d’utilisation des eaux, autorisant expressément le détournement des eaux de la rivière Nechako, avaient été délivrés à Rio Tinto et les deux paliers de gouvernement participaient directement à l’établissement du régime d’écoulement des eaux[18];
  • les activités de construction et d’exploitation du barrage et du Réservoir par Rio Tinto avaient toujours été menées dans le respect des autorisations gouvernementales[19];
  • les incidences sur les populations de poissons étaient les conséquences inévitables des autorisations délivrées[20]

La Cour a estimé que l’argument des Premières Nations selon lequel la défense du pouvoir d’origine législative était constitutionnellement inapplicable ne peut être retenu, puisque les droits ancestraux ne peuvent être invoqués pour écarter un moyen de défense en common law par ailleurs valable dans le cadre d’une action en responsabilité délictuelle intentée à l’encontre d’une partie non gouvernementale[21]. De fait, les Premières Nations demanderesses peuvent faire valoir l’invalidité constitutionnelle des autorisations gouvernementales (ce qu’elles n’ont pas fait en l’espèce), mais pas l’invalidité constitutionnelle d’un moyen de défense en common law par ailleurs valable dans le cadre d’une action civile privée.

Si les Premières Nations avaient maintenu leur recours de réclamation en dommages-intérêts et si la défense de pouvoir d’origine législative avait échoué, la Cour aurait statué que les réclamations en nuisance des Premières Nations à l’encontre de Rio Tinto n’étaient pas d’emblée irrecevables en vertu des délais de prescription prévus par la loi[22]. En effet, de l’avis de la Cour, la régulation de l’écoulement de la rivière Nechako causait chaque année de nouveaux dommages aux poissons et aux œufs de poisson qui, même s’ils étaient difficiles à quantifier, étaient de nature à fonder une réclamation en dommages-intérêts à l’intérieur des délais de prescription prévus par la loi[23]. La doctrine équitable des délais n’offrait pas non plus de protection contre l’attribution de dommages-intérêts, car on ne pouvait pas dire que les Premières Nations avaient « acquiescé » à la régulation des eaux dans le Bassin versant ou incité Rio Tinto à réguler l’écoulement comme il l’avait fait, compte tenu de l’historique des objections répétées des Premières Nations à la construction du Barrage et à la régulation des eaux[24].

Mesure de redressement demandée à l’encontre de Rio Tinto

La Cour s’est ensuite penchée sur la question de la réparation à accorder si elle avait conclu à la responsabilité de Rio Tinto. La Cour a confirmé que la mesure de redressement présumée dans une action en nuisance est l’injonction. Toutefois, l’injonction demeure une mesure de redressement discrétionnaire et la Cour devrait quand même prendre en compte les principes juridiques pertinents comme la possibilité d’accorder des dommages-intérêts à la place d’une injonction, l’efficience, la proportionnalité et la possibilité d’un préjudice grave causé à des tiers. Dans la présente affaire, la Cour a relevé plusieurs facteurs militant en défaveur de l’injonction, dont les pertes d’emplois, le risque accru d’inondation et l’augmentation probable de la fréquence des dommages causés aux biens situés en aval[25].

Redressement accordé à l’encontre de la Couronne

Ayant conclu que les Premières Nations détenaient un droit ancestral de pêcher et que les deux paliers de gouvernement avaient historiquement violé les droits ancestraux des Premières Nations en délivrant des autorisations ou en concluant des ententes qui nuisaient inévitablement aux populations de poissons dans le Bassin versant, la Cour a jugé approprié de prononcer un jugement déclaratoire à l’encontre de la Couronne. La Cour a déclaré que les Premières Nations sont titulaires du droit de pêcher à des fins alimentaires, sociales et rituelles dans le Bassin versant et qu’à titre d’attribut de l’honneur de la Couronne, les gouvernements tant provincial que fédéral ont l’obligation de protéger ce droit ancestral[26]. La Cour a également noté que les Premières Nations auraient pu être en droit de réclamer une indemnisation aux gouvernements provincial et fédéral pour violation de leurs droits historiques, mais qu’une telle demande n’a pas été faite en l’espèce[27].

Répercussions importantes

La décision Saik'uz a des répercussions importantes tant en Colombie-Britannique qu’à l’extérieur de cette province pour les gouvernements et les entreprises de mise en valeur des ressources. La principale conséquence pour les entreprises est qu’aux termes de cette décision, les entités non gouvernementales peuvent être tenues responsables dans le cadre d’actions en responsabilité délictuelle en common law, notamment des actions en nuisance, lorsque les activités d’une entreprise portent atteinte à des droits ancestraux (cette règle s’étendant probablement aux droits issus des traités), à des intérêts sur des terres de réserves ou à un titre ancestral. Toutefois, comme le démontre la présente décision, une entreprise peut se protéger de telles actions en s’assurant d’obtenir toutes les autorisations nécessaires pour ses activités, de se conformer strictement à ces autorisations et d’éviter de causer tout effet indésirable susceptible de ne pas être considéré comme un résultat inévitable de telles autorisations. Les conclusions de la Cour viennent confirmer l’importance pour les promoteurs de projet de conclure des ententes prévoyant la participation des Premières Nations à la planification du projet, à la surveillance environnementale et au partage des bénéfices économiques afin d’éviter tout risque de litige.

Le jugement déclaratoire prononcé dans la décision Saik'uz donnera très probablement lieu à de nouvelles consultations et négociations entre les gouvernements provincial et fédéral et les Premières Nations au chapitre des autorisations futures et de la régulation de l’écoulement des eaux à l’intérieur du Bassin versant. Cette mesure de réparation pourrait également être envisagée par les gouvernements en lien avec les projets d’exploitation des ressources plus anciens dans d’autres régions de la Colombie-Britannique et dans d’autres provinces.

La Cour a noté que la décision Saik'uz  « sera fort probablement portée en appel »[28]. Par conséquent, elle pourrait représenter le premier mot – et certainement pas le dernier – au sujet de la responsabilité potentielle du secteur privé dans le contexte des activités d’exploitation des ressources qui ont été autorisées.


[1] Décision Saik'u, paragr. 1–3, 73–106.

[2] Décision Saik'uz, paragr. 5, 141, 153, 156–159.

[3] Décision Saik'uz, paragr. 8.

[4] Décision Saik'uz, paragr. 9–10.

[5] Décision Saik'uz, paragr. 9, 25, 30–31.

[6] Décision Saik'uz, paragr. 39.

[7] Décision Saik'uz, paragr. 10, 26–27, 40.

[8] Décision Saik'u, paragr. 11–12, 28–29.

[9] Décision Saik'uz, paragr. 13–14, 41-42.

[10] Décision Saik'uz, paragr. 252–254.

[11] Décision Saik'uz, paragr. 261–262, 176–278, 339–342.

[12] Décision Saik'uz, paragr. 362–367.

[13] Décision Saik'uz, paragr. 376–377.

[14] Décision Saik'uz, paragr. 378–380.

[15] Décision Saik'uz, paragr. 468–470, 472, 492.

[16] Décision Saik'uz, paragr. 493.

[17] Décision Saik'uz, paragr. 514–522.

[18] Décision Saik'uz, paragr. 530–531.

[19] Décision Saik'uz, paragr. 530, 532.

[20] Décision Saik'uz, paragr. 542.

[21] Décision Saik'uz, paragr. 566–573.

[22] Décision Saik'uz, paragr. 607–613.

[23] Décision Saik'uz, paragr. 611–612.

[24] Décision Saik'uz, paragr. 612–613.

[25] Décision Saik'uz, paragr. 627, 639.

[26] Décision Saik'uz, paragr. 646–653.

[27] Décision Saik'uz, paragr. 490, 604.

[28] Décision Saik'uz, paragr. 170.