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Modifications importantes apportées aux lois régissant l’électricité de l’Alberta

Auteur(s) : Martin Ignasiak, Paula Olexiuk, Simon Baines, Jessica Kennedy et John Gormley

Le 22 juin 2022

Le 31 mai 2022, le projet de loi 22, intitulé Electricity Statutes (Modernizing Alberta’s Electricity Grid) Amendment Act, 2022 [PDF] (le « Projet de loi 22 », en anglais seulement), a reçu la sanction royale et a été adopté par l’Assemblée législative de l’Alberta. Les modifications législatives comprises dans le Projet de loi 22 entreront en vigueur dès leur proclamation. Le gouvernement de l’Alberta a indiqué que ces modifications entreront en vigueur en même temps que les règlements connexes, ce qui est actuellement prévu pour la fin de 2022. Comme le Projet de loi 22 constitue une loi modificative, nous avons publié des versions comparatives non officielles des lois concernées, pour faciliter l’analyse des modifications :

Le Projet de loi 22 comprend essentiellement les mêmes modifications que celles qui ont été présentées pour la première fois dans le projet de loi 86, intitulé Electricity Statutes Amendment Act, 2021 (le « Projet de loi 86 », en anglais seulement), qui a été présenté au cours de la session législative précédente, mais n’a alors pas été adopté. Ces modifications ont été résumées dans un Bulletin d’actualités antérieur.

Le Projet de loi 86 modifiait l’Alberta Utilities Commission Act (l’« AUCA »), l’Electric Utilities Act (l’« EUA ») et la Hydro and Electric Energy Act (l’« HEEA »). Ces modifications reprises pour l’essentiel par le Projet de loi 22 visent à faciliter une plus grande participation des ressources de stockage d’énergie au marché de l’électricité de l’Alberta, à permettre l’autoapprovisionnement et l’exportation illimités et à faciliter la modernisation des systèmes de distribution grâce à une plus grande intégration des nouvelles technologies, à la production raccordée à la distribution et à la planification à long terme par les propriétaires d’installations de distribution (distribution facility owner ou « DFO »).

Le Projet de loi 22 introduit de nouvelles dispositions qui fourniront aux anciens fournisseurs autonomes d’exportation une voie particulière d’obtention d’une désignation de système industriel.

Il comprend également de nouvelles dispositions qui établiront les assises législatives nécessaires pour entamer le processus de réduction progressive du Balancing Pool en redistribuant ses responsabilités restantes et en jetant les bases de sa dissolution complète au cours des prochaines années.

Stockage de l’énergie

Le Projet de loi 22 contient essentiellement les mêmes propositions de modifications que le Projet de loi 86 qui a avorté lors de la session législative précédente. Ces modifications, qui ont repris vie dans le Projet de loi 22, visent à moderniser les lois régissant l’électricité en Alberta et à faciliter la participation des ressources de stockage d’énergie au marché concurrentiel de l’énergie en tant que fournisseurs de services en vue de répondre aux besoins des réseaux de distribution et de transport albertains. Comme nous en avons discuté dans notre précédent Bulletin d’actualités, l’assouplissement des règles en matière d’autoapprovisionnement et d’exportation pourrait aider les clients des secteurs commerciaux et industriels à gérer les coûts de l’électricité, en fonction de la part « juste et raisonnable » des coûts de transmission qui leur reviendra au terme des décisions des autorités réglementaires en la matière.

Désignation du système industriel à l’égard des anciens autoapprovisionnement et exportation

Dans le cadre du régime législatif actuel, le propriétaire d’une unité de production peut fournir une charge sur sa propre propriété (l’exemption pour l’autoapprovisionnement). Toutefois, dans une série de décisions de l’Alberta Utility Commission (l’« AUC ») rendues en 2019 et en 2020 (les « Décisions E.L. Smith »), l’AUC a conclu, contrairement à son interprétation antérieure du régime, qu’en l’absence d’une exemption législative particulière, il est interdit au propriétaire d’une unité de production de fournir une charge sur place et d’exporter l’excédent d’électricité produite sur place sur le réseau (c’est-à-dire l’autoapprovisionnement et l’exportation).

Il existe des exemptions limitées à l’interdiction générale d’autoapprovisionnement et d’exportation aux termes de l’EUA, de la HEEA et des règlements connexes, notamment à l’égard des producteurs appartenant aux municipalités, des petits producteurs d’énergie renouvelable et des centrales de coproduction qui ont obtenu une approbation de désignation de système industriel (Industrial System Designation ou « ISD ») de l’AUC. En gros, dans sa forme actuelle, l’article 4 de la HEEA permet à l’AUC d’accorder une ISD lorsque le développement de la production sur place est une composante d’un processus industriel efficace et hautement intégré où la production sur place représente la source de production la plus économique pour les activités qui s’y déroulent. Plus particulièrement, les systèmes industriels désignés ont le droit d’exporter l’énergie électrique qui dépasse leurs besoins parce que cette exportation est expressément envisagée par le sous-alinéa 4(2)(b)(ii) de la HEEA.

L’AUC a reconnu dans les Décisions E.L. Smith qu’elle avait précédemment approuvé des demandes qui permettaient l’autoapprovisionnement et l’exportation et que les Décisions E.L. Smith s’écartaient des approbations antérieures. L’AUC a également énoncé que les titulaires d’approbation pour ces centrales électriques avaient exploité leurs centrales en se fiant de manière raisonnable aux approbations qui leur avaient été accordées et a confirmé qu’elle ne considérait pas que ces titulaires d’approbation avaient commis une quelconque faute ou s’étaient retrouvés en situation de non-conformité de manière délibérée. À toutes fins utiles, l’AUC a considéré ces centrales comme bénéficiant de droits acquis, c’est-à-dire qu’elles continuaient de s’autoapprovisionner et d’exporter comme elles le faisaient avant les Décisions E.L. Smith.

Le Projet de loi 22 comprend des dispositions relatives aux droits acquis qui fourniront à ces anciennes centrales d’autoapprovisionnement et d’exportation une voie particulière pour obtenir une ISD. Aux termes du nouvel alinéa 4(5)(b) de la HEEA, les anciens producteurs s’autoapprovisionnant et exportant dont la date de mise en service est le 1er janvier 2022 ou avant sont admissibles à demander et à ce qu’on leur accorde une approbation d’ISD.

Les dispositions relatives aux droits acquis à l’égard des ententes d’autoapprovisionnement et d’exportation existantes soulageront les propriétaires qui exerçaient leurs activités dans un vide juridique, devant compter sur la tolérance réglementaire de l’AUC à l’égard d’une conduite par ailleurs non conforme à la législation (selon l’interprétation de l’AUC). Les propriétaires de ces producteurs devront continuer à présenter une demande d’ISD auprès de l’AUC. La disposition relative aux droits acquis prévoit que l’AUC peut approuver une ISD pour un producteur s’autoapprovisionnant et exportant qui exerçait ses activités avant le 1er janvier 2022, ce qui indique que l’AUC conserve un certain pouvoir discrétionnaire pour refuser une demande d’ISD en fonction d’autres considérations d’intérêt public (qui restent à déterminer).

Les nouveaux projets qui cherchent à s’engager dans l’autoapprovisionnement et l’exportation devront compter sur la nouvelle exemption aux termes de l’alinéa 2(1)(b) de l’EUA modifié proposé s’ils ne répondent pas autrement aux critères légaux d’admissibilité à une ISD, qui demeurent inchangés par le Projet de loi 22. L’autoapprovisionnement et l’exportation dans le cadre de la nouvelle exemption de l’EUA seront soumis à un taux tarifaire de l’exploitant indépendant de réseau (Independant System Operator ou ISO) qui n’a pas encore été établi. Bien que l’AUC puisse également exiger d’un système industriel désigné qu’il paie une part juste et raisonnable des coûts de transport, elle n’a pas imposé de tels droits dans le cadre des approbations d’ISD délivrées à ce jour. Il reste à voir si et dans quelle mesure une ISD apporterait un avantage en termes de coûts par rapport au recours à la nouvelle exemption pour l’autoapprovisionnement et l’exportation.

Dissolution du Balancing Pool

Le Projet de loi 22 commence à réduire progressivement les activités du Balancing Pool en redistribuant les responsabilités qui lui restent, notamment :

  • en exigeant que l’AUC impose des frais administratifs aux propriétaires de services publics ou à toute autre personne pour financer le bureau de l’Utilities Consumer Advocate, qui était auparavant financé par le Balancing Pool;
  • en déplaçant l’administration de la production à petite échelle du Balancing Pool à l’Alberta Electric System Operator;
  • en prévoyant la désignation par le gouvernement d’une entité chargée de recevoir les paiements tenant lieu d’impôt des services publics municipaux exonérés d’impôt ou d’autres paiements qui auraient été versés au Balancing Pool.

Une semaine avant le dépôt du projet de loi 22, le gouvernement de l’Alberta a publié un rapport intitulé Power Purchase Agreement Review [PDF] (en anglais seulement), préparé par Deloitte S.E.N.C.R.L./s.r.l. (« Deloitte »). Le rapport, achevé un an plus tôt, en mars 2021, a été commandé par le gouvernement pour évaluer le rendement financier des contrats d’achat d’électricité (« CAE ») détenus par le Balancing Pool entre le 1er mai 2015 et le 1er avril 2019. Plus précisément, Deloitte a été retenu pour quantifier la perte financière subie par le Balancing Pool en raison des six CAE qui lui ont été retournés et de la résiliation subséquente de trois de ces CAE. Deloitte a conclu que, sur cette période, le Balancing Pool avait perdu 1,34 milliard de dollars en rapport avec les CAE retournés.

En dépit de la rhétorique politique reflétée dans le débat sur le Projet de loi 22, les CAE expirant à la fin de 2020, bon nombre des obligations du Balancing Pool prévues par la loi ont déjà été éliminées. Le Balancing Pool a été créé en 1998 par le gouvernement de l’Alberta pour aider à gérer la transition vers la concurrence dans l’industrie de l’électricité de l’Alberta. Bien que le Balancing Pool ait assumé au fil des ans diverses autres responsabilités, sa raison d’être était de détenir la capacité invendue des CAE.

Compte tenu de l’expiration des CAE, nous estimons qu’il est approprié d’entamer le processus de réduction et d’avancer vers la dissolution du Balancing Pool. Le Balancing Pool constituait un élément unique et transitoire du processus de déréglementation du marché de l’électricité de l’Alberta. Avec l’expiration de la durée de 20 ans des CAE, l’objectif principal du Balancing Pool a pris fin naturellement. Le Projet de loi 22 redistribue ses responsabilités restantes à d’autres entités qui ont la capacité et l’expertise pour remplir ces fonctions.