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Les nouvelles règles régissant l’investissement étranger par les sociétés d’État permettent-elles d’atteindre l’équilibre adéquat?

Auteur(s) : Frank Turner, Shuli Rodal, Christopher Murray, Michelle Lally, Peter Glossop

9 décembre 2012

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Le 7 décembre 2012, le gouvernement fédéral a annoncé qu’il approuvait la proposition d’acquisition par la société d’État malaisienne PETRONAS de Progress Energy Resources Corp. (« Progress ») au coût de 6 milliards de dollars, ainsi que celle de Nexen Inc. (« Nexen ») par China National Offshore Oil Corporation (« CNOOC ») au coût de 15,1 milliards de dollars. Ces transactions avaient été en suspens pendant des mois en attendant que le gouvernement clarifie l’application du critère de « l’avantage net », contenu dans la Loi sur Investissement Canada (« LIC »), aux acquisitions par des sociétés d’État, compte tenu des préoccupations croissantes de la population à l’égard du fait que les entreprises canadiennes, particulièrement celles qui exercent leurs activités dans le secteur crucial qu’est le secteur canadien des ressources, pourraient être acquises en vue de servir les intérêts économiques et politiques de gouvernements étrangers sans que soient suffisamment pris en compte les intérêts de la population canadienne.

Au moment où le gouvernement approuvait ces deux acquisitions de contrôle par des entreprises d’État asiatiques, le premier ministre annonçait d’importants changements à la politique du Canada relative à l’examen des investissements faits au Canada par les sociétés d’État étrangères (ci-après les « nouvelles lignes directrices sur les investissements par des sociétés d'État »), qui indiquent clairement que les règles du jeu régissant l’investissement par une société d’État ont changé.

Le premier ministre Harper a mis l’accent sur le fait que le Canada continuera d’accueillir favorablement et d’encourager vivement l’investissement étranger au Canada. Toutefois, il a aussi indiqué la nette préférence du gouvernement pour les investissements privés étrangers par rapport aux investissements par les sociétés d’État, ainsi que pour les investissements minoritaires par une société d’État par rapport aux acquisitions de contrôle par les sociétés d’État. Il a également indiqué que le gouvernement aurait une plus faible tolérance pour les sociétés d’État qui tentent d’acquérir le contrôle de chefs de file de tout secteur de l’économie du Canada, ou d’avoir une influence importante sur ceux-ci. De plus, le gouvernement a indiqué que le Canada surveillera plus étroitement tous les investissements par les sociétés d’État. Cette position est conforme à l’approche du gouvernement Harper visant à réduire la participation des gouvernements provinciaux et fédéral du Canada dans l’économie intérieure. 

Comme les acquisitions de contrôle d’importantes sociétés énergétiques sont ce qui a déclenché la formulation de nouvelles lignes directrices sur les investissements par des sociétés d'État, il n’est pas surprenant que le secteur de l’énergie du Canada et, en particulier, les sables bitumineux soient touchés tout spécialement. À cet égard, le gouvernement fédéral a déclaré que pour que les sables bitumineux fassent l’objet d’un développement profitable à tous les Canadiens, le rôle des sociétés du secteur privé doit être accru. Pour ce faire, le premier ministre a déclaré que chaque cas sera examiné selon ses propres mérites, mais « le Ministre [de l’Industrie] sera d'avis que l'acquisition du contrôle d'une entreprise canadienne de sables bitumineux par une [société d’État] étrangère représente un avantage net qu’à titre exceptionnel seulement. » Le terme « exceptionnel » reste non défini. Il s’agit là d’une position intéressante vu les déclarations précédentes des représentants des gouvernements fédéral et provinciaux au sujet de la nécessité d’un investissement étranger important dans les sables bitumineux afin d’en tirer le plein potentiel ainsi que des liens entre le développement du secteur des ressources canadien et la prospérité future du Canada.

Il est trop tôt pour dire si les nouvelles lignes directrices sur les investissements par des sociétés d'État entraîneront une réduction des investissements par les sociétés d’État dans le secteur des sables bitumineux. Il est certain que les sociétés d’État qui font des investissements devront à tout le moins revoir leurs attentes quant au niveau d’influence qu’elles seront autorisées à acquérir sur les entreprises canadiennes. Comme par le passé, elles pourront acquérir des parts minoritaires considérables assorties de droits raisonnables quant à la gouvernance et aux projets. À cet égard, le gouvernement a expressément indiqué que les investissements sans prise de contrôle par les sociétés d’État dans le secteur des sables bitumineux, investissements qui ont été nombreux au cours des dernières années, continueront d’être accueillis favorablement. Par ailleurs, les investissements avec prise de contrôle par les sociétés d’État dans les secteurs importants et en développement que sont ceux du gaz de schiste et du gaz naturel liquéfié (GNL) continueront d’être permis.

Fait intéressant, les nouvelles lignes directrices sur les investissements par des sociétés d'État ne donnent pas d’indications sur la nature des engagements précis que les sociétés d’État seront tenues de prendre auprès du gouvernement afin d’établir qu'il y a un avantage net. Par exemple, le gouvernement n’a pas rendu obligatoire pour une société d’État d’inscrire ses actions ou celles de la société canadienne ciblée à la cote d’une bourse canadienne. Le premier ministre a indiqué que les décisions concernant CNOOC et PETRONAS feraient l’objet d’un examen minutieux. Cela suggère que les engagements pris par ces sociétés d’État envers le gouvernement fédéral seront divulgués et que ces engagements auront valeur de précédent pour d’autres sociétés d’État qui envisagent de faire des investissements pouvant être examinés.

Il est important de souligner que le gouvernement n’a annoncé aucune restriction sur les investissements privés au Canada, et qu’il a en fait confirmé à nouveau son engagement à libéraliser le régime régissant de tels investissements en haussant le seuil relatif à l’examen de l’« avantage net » aux termes de la LICsur quatre ans pour le porter à 1 milliard de dollars en fonction de la valeur d'affaire plutôt que de la valeur des actifs. Toutefois, le seuil rehaussé sera applicable aux investissements du secteur privé seulement. Les investissements par les sociétés d’État seront assujettis au seuil d'examen de l'avantage net actuel, soit 330 millions de dollars en valeur des actifs (et non la valeur d’affaire), ajusté annuellement afin de refléter la fluctuation du produit intérieur brut nominal au cours de l'année précédente.

Dans le cadre de son énoncé de politique au moment de publier les nouvelles lignes directrices sur les investissements par des sociétés d'État, le gouvernement a annoncé qu’il mettrait en place une loi pour « doter le ministre de la souplesse nécessaire pour prolonger les délais des examens de sécurité nationale afin de donner au gouvernement le temps de mener des examens minutieux et approfondis des propositions d'investissement complexes qui pourraient porter atteinte à la sécurité nationale. » Cette annonce plutôt vague de changements futurs au régime de sécurité nationale soulève des questionnements à savoir si le gouvernement continuera d’adopter une approche judicieuse et retenue dans l’application du régime de sécurité nationale de la LICet, en particulier, si le régime de sécurité nationale deviendra une question plus importante pour les sociétés d’État à l’avenir.

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