Auteur(s) :
Terri-Lee Oleniuk, Jeremy Barretto, Lorne Carson, Martin Ignasiak, c.r., Martin Ignasiak, KC
23 novembre 2015
En prévision de la réunion de la première ministre Notley avec le premier ministre Justin Trudeau et de la Conférence de Paris sur les changements climatiques plus tard ce mois-ci, le gouvernement néo-démocrate de l’Alberta a considérablement renforcé sa stratégie de gestion des changements climatiques.
En juin 2015, le gouvernement néo-démocrate nouvellement formé avait annoncé que les grands émetteurs industriels de carbone en Alberta seraient tenus de payer le double de la taxe sur le carbone actuelle (qui passera à 30 $ la tonne en 2017) et de réduire de 20 % leurs émissions globales de gaz à effet de serre (GES). Le programme, calqué sur la structure législative existante de la Specified Gas Emitters Regulation, ne s’appliquait pas à l’économie dans son ensemble et avait été critiqué par certains pour son manque de mordant.
Le 22 novembre 2015, la première ministre Rachel Notley a annoncé un plan de lutte contre les changements climatiques beaucoup plus rigoureux, fondé sur les recommandations du comité consultatif sur les changements climatiques de la province, présidé par Andrew Leach de l’Université de l’Alberta. Il faut noter que la publication du rapport du comité consultatif sur les changements climatiques a eu lieu en même temps que la conférence de presse du gouvernement provincial; reste à voir quels aspects des recommandations détaillées du comité seront véritablement enchâssés dans de nouveaux règlements provinciaux.
Les points saillants du nouveau plan sont les suivants : (1) l’élimination accélérée du charbon; (2) une taxe sur le carbone applicable à tous les secteurs de l’économie; (3) un plafond absolu pour les émissions causées par l’exploitation des sables bitumineux; (4) un plan de réduction des émissions de méthane. Ensemble, les divers volets du nouveau plan de la province toucheront tous les Albertains et un certain nombre de secteurs d’activité. Les conséquences de cette nouvelle annonce sont explorées ci-après.
1. L’Alberta éliminera progressivement le charbon et misera davantage sur les sources d’énergies renouvelables
Le gouvernement néo-démocrate s’est engagé à éliminer progressivement les centrales au charbon d’ici 2030. Pour compenser, on favorisera les sources d’énergie renouvelable de sorte qu’elles comblent les deux tiers de la capacité de production d’énergie nouvellement créée. Autrement dit, celles-ci représenteront environ 30 % de la production d’électricité de l’Alberta d’ici 2030. La fiabilité de la charge de base ferme du réseau et le reste de la demande excédentaire devraient être assurés par la production d’électricité au gaz naturel. Selon la recommandation du comité consultatif sur les changements climatiques concernant le maintien de la fiabilité du réseau, l’Alberta devrait mettre fin progressivement à l’utilisation du charbon selon un calendrier élaboré en consultation avec le gouvernement fédéral et l’Alberta Electrical System Operator.
Le gouvernement prévoit maintenir une certaine stabilité du prix de l’électricité pour les consommateurs et les entreprises de deux façons. Premièrement, on s’attend à ce que l’électricité tirée du gaz naturel, qui est rentable et qui s’adapte aux périodes de pointe, fournira un plus grand pourcentage de l’électricité produite en Alberta.
Deuxièmement, le comité consultatif sur les changements climatiques a recommandé que le gouvernement offre un soutien financier limité aux producteurs d’énergie renouvelable (juste assez pour obtenir la quantité d’énergie renouvelable désirée la plus économique qui soit), plutôt qu’un tarif de rachat garanti ou un autre prix fixe qui ferait augmenter le coût de l’électricité pour l’utilisateur final, comme le soutien au prix fixe des énergies renouvelables l’a fait en Ontario. Essentiellement, les producteurs d’énergie renouvelable répondraient à un appel d’offres chaque année pour une quantité fixe de contrats gouvernementaux à long terme dans le cadre desquels l’Alberta conviendrait d’acheter les compensations d’émissions ou les crédits d’énergie renouvelable (CER) générés par ces projets. La première ministre Rachel Notley a confirmé qu’un système de mise aux enchères semblable à ce que l’on retrouve sur le marché sera mis en œuvre pour ces contrats, mais on ne sait pas si elle adoptera la recommandation du comité consultatif sur les changements climatiques qui consiste à imposer un plafond de 35 $ le MWh afin de limiter l’augmentation des coûts pour le gouvernement et pour le contribuable. Le comité consultatif sur les changements climatiques estime que des contrats CER à 35 $ le MWh équivalent à environ 90 $ la tonne de carbone, ce qui signifie qu’un soutien gouvernemental sous la forme de CER serait plus avantageux pour les producteurs d’énergies renouvelables comparativement à la vente de crédits d’émission générés par leurs projets sur le marché général à 30 $ la tonne aux termes des lois actuelles. Cela dit, le marché de gros de l’énergie de l’Alberta continuera d’être un marché vendeur et les contrats CER gouvernementaux ne fourniraient qu’un prix fixe pour une partie du flux de revenus d’un projet. Par conséquent, les producteurs d’énergie renouvelable devront tout de même composer avec la variabilité du prix du réseau commun d’énergie au moment de chercher du financement ou devront recourir à des couvertures de tiers ou à des contrats de couverture des fluctuations afin de fixer le prix de l’énergie. Les promoteurs de projets d’énergie renouvelable seront encore libres d’obtenir des certitudes concernant les revenus et les prix en vendant des CER à des acheteurs à long terme situés dans d’autres territoires ou, si ces acheteurs ne participent pas au programme de contrats CER de l’Alberta, à tout émetteur de carbone (comme un producteur de pétrole de sables bitumineux ou une usine de produits chimiques de l’Alberta).
Bien qu’aucune hiérarchie officielle des sources d’énergie renouvelable ait été annoncée, on prévoit que l’énergie éolienne fournira la plus grande partie de l’énergie renouvelable. Le comité consultatif sur les changements climatiques a recommandé à la province de rester neutre sur le plan technologique dans le cadre de son offre de contrats de CER à prix fixe et à long terme. Dans un système d’adjudication sur offres concurrentes, seuls les projets d’énergie renouvelable nécessitant le moins de financement gouvernemental supplémentaire seront mis en œuvre. À mesure qu’ils deviennent plus rentables, l’énergie solaire et d’autres options plus coûteuses pourraient représenter une fraction croissante de la production d’énergie renouvelable.
L’effet le plus manifeste de cette annonce est la mise hors service accélérée des centrales au charbon en Alberta. Même si la fermeture de ces installations était prévue de toute manière, les exploitants de ces centrales électriques au charbon qui ne prévoient pas transformer leurs installations en centrales au gaz, lorsque cela est possible, pourraient éprouver des difficultés financières importantes. La somme à verser, le cas échéant, à ces exploitants en guise de compensation est encore inconnue. En outre, la production d’électricité au charbon pourrait cesser avant les délais prescrits par la législation si un besoin important de capitaux pour l’entretien ou l’exploitation de ces centrales survient avant les fermetures prévues.
À l’inverse, les occasions d’affaires liées à la production d’électricité au gaz ou issue de sources d’énergie renouvelables sont très importantes. Les conséquences pour le secteur des énergies renouvelables sont soulignées ci-dessus. En outre, l’Alberta s’attend manifestement à ce que les centrales au gaz jouent un rôle important à l’avenir. Cela étant, il semble que le gouvernement n’ait aucun plan pour aider ce secteur. On s’attend à ce que les projets utilisant le gaz naturel, qu’il s’agisse de projets de cogénération ou autre, devront se conformer, comme les autres émetteurs industriels, aux limites des grands émetteurs et à la tarification du carbone. Il semble que la province se fie plutôt à l’avantage comparatif de ce carburant à base de carbone à faible coût et à combustion plus propre pour faire concurrence sur le marché. Le fait que les nouvelles centrales au gaz naturel seront plus rentables que leurs pairs et qu’elles pourraient devenir admissibles à des compensations d’émissions en vertu des règlements sur la tarification du carbone pouvant être vendues à un prix plus élevé sur le marché des compensations d’émissions constitue un avantage. Néanmoins, les promoteurs de projets au gaz naturel devront tout de même composer avec la variabilité des prix de gros sur le marché de l’électricité de l’Alberta, ce qui pourrait compliquer le financement de nouveaux projets.
2. L’Alberta mettra en œuvre un prix pour le carbone dans tous les secteurs de l’économie
Le deuxième volet important de la politique étendue de la province en matière de changements climatiques vise à accroître la portée du système de tarification du carbone. En plus d’augmenter la taxe sur le carbone que les grands émetteurs industriels devront payer, ce qui a été annoncé en juin 2015, les Albertains seront assujettis à une taxe sur le carbone pour tous les secteurs de l’économie de 20 $ la tonne à compter de janvier 2017, qui passera à 30 $ la tonne en janvier 2018. Le comité consultatif sur les changements climatiques a aussi recommandé une indexation annuelle de 2 % supérieure à l’inflation, mais on ignore si le gouvernement adoptera cette recommandation. Le prix du carbone applicable à l’ensemble de l’économie devrait toucher de 78 à 90 % de toutes les émissions dans la province, soit le plus grand pourcentage au Canada.
Contrairement à d’autres territoires qui ont adopté le système de tarification du carbone, la première ministre Rachel Notley s’est engagée à ce que les recettes provenant de la taxe sur le carbone restent en Alberta et au service de l’Alberta. Le comité consultatif sur les changements climatiques prévoit qu’une taxe sur le carbone ayant une portée plus large ou applicable à l’ensemble de l’économie se traduira par des recettes nettes de 3 G$ par année d’ici 2018 pour le gouvernement provincial et pourrait augmenter pour atteindre jusqu’à 5 G$ par année d’ici 2018. Bien qu’aucune ventilation plus détaillée n’ait été fournie, on prévoit que ces recettes serviront notamment à ce qui suit :
- l’investissement dans l’infrastructure verte (comme le transport en commun),
- les programmes d’efficacité énergétique;
- la recherche, le développement et l’investissement dans le domaine des énergies renouvelables (y compris le paiement de contrats CER devant être offerts aux enchères pour les projets d’énergie renouvelable);
- un fonds d’adaptation qui servirait à aider les Albertains à plus faible revenu à compenser l’augmentation du prix du carbone et à fournir un soutien financier aux petites entreprises, aux Premières nations et aux travailleurs des centrales au charbon visés par la mise hors service anticipée des centrales au charbon.
Le gouvernement s’est engagé à s’assurer que les collectivités touchées sont traitées équitablement dans le cadre de la mise hors service accélérée des centrales au charbon. Il n’a donné aucun détail concernant une compensation éventuelle pour les sociétés forcées de mettre leurs installations au charbon hors service de manière anticipée. Le comité consultatif sur les changements climatiques a reconnu la responsabilité éventuelle du gouvernement de s’assurer de maintenir la confiance des investisseurs en Alberta en offrant une compensation appropriée aux investisseurs dans les actifs de production d’énergie au carbone touchés. L’élimination progressive du charbon jusqu’en 2030 réduirait sensiblement la vie utile de plusieurs centrales au charbon, notamment deux centrales entrées en service en 2006. Le comité n’a formulé aucune recommandation concernant une compensation en évoquant l’ambiguïté des renseignements qui lui ont été donnés à l’égard de l’effet combiné de la réglementation fédérale et provinciale concernant le charbon et la qualité de l’air, la faiblesse actuelle du prix du gaz, le prix du carbone et les politiques en matière d’énergies renouvelables sur l’exploitation de centrales au charbon au fil du temps. Pour éviter de perdre des capitaux, pour préserver la confiance des investisseurs en Alberta et pour assurer la fiabilité du réseau, le gouvernement devra se pencher sérieusement sur la possibilité de dédommager les propriétaires touchés des centrales au charbon. La nature et le montant de cette compensation feront probablement l’objet d’un débat public important.
Il convient de souligner que la première ministre Rachel Notley Notley a indiqué que le produit de la taxe sur le carbone ne servirait pas pour le moment à payer les dépenses de fonctionnement général du gouvernement; elle a toutefois indiqué qu’il pourrait servir à réduire la dette publique à l’avenir.
Même si le gouvernement s’est engagé à ce que la nouvelle tarification du carbone n’ait aucune incidence sur les recettes de l’Alberta dans son ensemble, cela aura certainement une incidence sur certains particuliers ou certains secteurs d’activité.
La nouvelle politique en matière de charbon et d’électricité fera augmenter les frais et réduira la période d’exploitation pour les propriétaires de certaines centrales au charbon. Les sociétés de production d’électricité pourraient être en mesure de compenser l’effet des règlements sur les centrales au charbon en se prévalant des mesures d’incitation destinées aux centrales au gaz naturel et aux installations de production d’énergie renouvelable. À l’avenir, le défi consistera à s’assurer de la fiabilité de l’approvisionnement en électricité, étant donné que les deux tiers de cette capacité de production au charbon mise hors service seront remplacés par des énergies renouvelables et qu’un tiers de cette capacité sera remplacé par le gaz naturel d’ici 2030. Le comité s’est fié à l’analyse fournie par l’Alberta Electrical System Operator pour s’assurer que sa recommandation ne compromet pas la fiabilité de l’approvisionnement en électricité de la province.
3. L’Alberta imposera un plafond absolu sur les émissions de carbone générées par la production de sables bitumineux
Le troisième volet du nouveau plan consiste en un plafond absolu de 100 mégatonnes (Mt) par année visant la production des sables bitumineux, avec des dispositions pour les mises à niveau et la cogénération. Cette annonce extrêmement importante a pris tout le monde par surprise étant donné que la production des sables bitumineux dans la province est déjà à l’origine de quelque 70 Mt d’émissions par année.
La politique découle d’une recommandation du comité consultatif sur les changements climatiques selon laquelle le gouvernement devrait se pencher sur la distribution de permis d’émission tenant compte d’un rendement situé dans le quartile supérieur de la production in situ et extraite du bitume, et devrait établir une norme parallèle pour l’électricité comparable à la meilleure norme pour le gaz, qui s’appliquerait aux ventes nettes des centrales de cogénération. La combinaison de ces deux règles d’attribution déterminerait l’attribution de crédits d’émissions fondée sur le volume de production pour la plupart des installations de sables bitumineux de la province, d’autres attributions étant requises pour les installations produisant d’autres produits commercialisables en plus du bitume et de l’électricité.
Le comité consultatif sur les changements climatiques a reconnu que le recours à des attributions fondées sur le volume de production selon le rendement du quartile supérieur au prix de 30 $ la tonne ferait doubler les frais globaux liés à la conformité pour les producteurs de sables bitumineux en 2018 comparativement au système mis en place aujourd’hui. L’augmentation ne serait pas distribuée équitablement, car le système fondé sur le rendement ferait en sorte qu’il y aurait une redistribution des frais liés à la conformité aux centrales dont les émissions sont les plus importantes. De l’avis du comité, ces centrales doivent prendre au sérieux les décisions visant à réduire les émissions si les émissions générées par la production des sables bitumineux doivent être réduites à un niveau jugé acceptable au fil du temps.
Pour ce qui est des nouveaux projets dont les émissions affichent un rendement du premier quartile ou mieux, le nouveau traitement fiscal conférera probablement un avantage important. Toutefois, dans le cas des nouveaux projets dont l’intensité des émissions éventuelles est forte ou ayant un grand potentiel de produire un tel résultat, cette politique amplifiera les risques et pourrait rendre ces projets peu attrayants alors qu’ils auraient été intéressants dans d’autres circonstances.
Le processus d’approbation réglementaire pour les nouveaux projets devra prendre en compte les émissions propres à un projet et l’effet des émissions du projet sur le plafond absolu. Le comité consultatif sur les changements climatiques a recommandé que l’Alberta Energy Regulator encourage les nouveaux projets à adopter de nouvelles techniques comportant des avantages sur le plan des gaz à effet de serre et que l’approbation des nouveaux projets soit assujettie à l’élaboration d’un plan satisfaisant d’atténuation des changements climatiques et d’adaptation à ceux-ci. Le comité a aussi étudié la possibilité de permettre des modifications « à faible risque » aux approbations existantes afin de mettre en œuvre des techniques de réduction des émissions. Le principe est le suivant : si les projets dotés de meilleures techniques de réduction des émissions comportent des risques réglementaires moins élevés, cela favorisera le développement de ces techniques. Toutefois, le risque réglementaire est lié à de nombreux facteurs, principalement l’objection des parties visées. On ignore si les nouvelles exigences d’atténuation des changements climatiques peuvent à elles seules faire en sorte que le processus réglementaire pour certains projets devienne à faible risque. Une incertitude découlant de la nouvelle annonce est la nature des « dispositions » à l’égard de la capacité issue d’une mise à niveau et de la cogénération; ces nouveaux projets seront-ils limités de quelque manière que ce soit?
Par ailleurs, et surtout, le plafond absolu applicable aux émissions liées aux sables bitumineux constitue un changement important par rapport au plafond précédent établi selon des objectifs basés sur l’intensité, ce qui risque de faire obstacle au développement de projets futurs d’exploitation des sables bitumineux. Comme le secteur émet actuellement 70 % de ses émissions autorisées et que d’autres projets qui ne sont pas encore en exploitation ont été approuvés, les nouveaux projets devront se partager la capacité restante pour voir le jour, sauf si les projets existants réduisent considérablement leurs émissions en fonction de l’efficience. Les sociétés pourraient être incitées à faire approuver leurs nouveaux projets par un organisme de réglementation avant que le plafond absolu ne soit atteint. Un plafond absolu sans possibilité d’acheter ou d’échanger des émissions pourrait faire échec au développement de certains nouveaux projets.
4. L’Alberta mettra en œuvre une nouvelle stratégie de réduction des émissions de méthane
La première ministre Notley a brièvement fait état d’une nouvelle stratégie qui consiste à abaisser, d’ici 2025, les émissions de méthane provenant des sables bitumineux de l’Alberta de 45 % par rapport aux émissions de 2014. Il s’agit là du quatrième volet du nouveau plan.
L’Alberta n’est pas la seule intervenante majeure dans le monde à adopter une stratégie rigoureuse de lutte contre les changements climatiques. On peut supposer que la mise en œuvre du nouveau plan en quatre volets constituera l’une des approches les plus fermes à la gestion des changements climatiques au monde, et certainement au Canada. Toutefois, aucune mesure de mise en œuvre n’est précisée dans l’annonce d’aujourd’hui et dans le rapport du comité consultatif sur les changements climatiques. Les intervenants du secteur (charbon, sables bitumineux, gaz naturel, électricité produite au moyen d’énergies renouvelables et autres) auraient avantage à trouver des moyens de tirer profit des nouvelles occasions d’affaires et à éviter les pièges législatifs à mesure que le nouvel ordre administratif se dessine. De plus, tous les Albertains peuvent défendre leurs intérêts dans le cadre d’une stratégie de lutte contre les changements climatiques qui ne nuit pas à la reprise et à la croissance de l’économie.