Auteur(s) :
Janice Buckingham, c.r., Sander Duncanson, Maeve O’Neill Sanger et Callan Kimber, Jessica Kennedy
Le 17 juin 2021
Le 8 juin 2021, l’Alberta Energy Regulator (AER) a publié une ébauche de la Directive XXX: Licensee Life-Cycle Management (l’ébauche de directive), Bulletin 2021-22: Invitation for Feedback on Proposed New Licensee Life-Cycle Management Directive (bulletin sur la directive) ainsi que Bulletin 2021-23: Mandatory Closure Spend Targets (bulletin sur les dépenses de fermeture). Ces publications marquent la dernière étape vers la mise en œuvre intégrale du cadre de gestion du passif du gouvernement de l’Alberta (le cadre), qui vise à réduire les stocks de puits orphelins et inactifs de la province.
L’ébauche de directive et les bulletins connexes comportent plusieurs changements importants pour les exploitants de sociétés pétrolières et gazières de la province et leur donnent l’occasion de fournir de la rétroaction avant que l’ébauche de directive ne soit finalisée (pour plus de détails, voir le bulletin sur la directive au lien ci-dessus).
Contexte
Les changements proposés dans l’ébauche de directive et les nouveaux objectifs en matière de dépenses à l’égard des fermetures obligatoires à l’échelle du secteur annoncés dans le bulletin sur les dépenses de fermeture sont résumés ci-dessous. Pour en savoir plus sur le cadre et sur les mesures qui ont déjà été prises pour le mettre en œuvre, voir :
L’ébauche de directive
L’ébauche de directive est élaborée par étapes et est destinée à remplacer la Directive 006: Licensee Liability Rating (LLR) Program and Licence Transfer Process (Directive 006) de l’AER. La Directive 006 établit le programme d’évaluation du passif des détenteurs de permis qui sert à déterminer l’admissibilité d’un exploitant à détenir un permis ou à obtenir une approbation, en fonction d’un simple ratio actif/passif. L’ébauche de directive établit les changements suivants au régime de réglementation de l’Alberta en matière de gestion du passif associé au démarrage, à la construction, à l’exploitation et à la fermeture (y compris l’abandon et la remise en état) des actifs pétrogaziers :
- la mise en place d’une évaluation plus globale de la capacité et de la performance des détenteurs de permis;
- le programme de gestion des détenteurs de permis, qui énonce la façon dont se fera la gestion des détenteurs de permis tout au long du cycle de vie du développement énergétique;
- le programme de réduction des stocks, qui comporte des objectifs en matière de dépenses à l’égard des fermetures obligatoires;
- les exigences mises à jour relatives aux demandes de transfert des permis;
- l’information sur la perception des dépôts de garantie.
L’un des changements proposés les plus importants dans la nouvelle ébauche de directive est l’élaboration d’une approche globale multifactorielle visant à permettre à l’AER des prendre des décisions éclairées concernant l’admissibilité à un permis aux termes de la Directive 067, les obligations en matière de responsabilité, les objectifs annuels en matière de dépenses à l’égard des fermetures obligatoires, les transferts de permis et les dépôts de garantie. L’AER évaluera la capacité des détenteurs de permis à respecter leurs obligations en matière de réglementation et de responsabilité en tenant compte des 17 facteurs de risque mentionnés à la rubrique 4.5 de la Directive 067, de même que des facteurs suivants tirés de l’évaluation proposée de la capacité des détenteurs de permis dans l’ébauche de directive;
- la santé financière;
- l’ampleur totale estimative du passif (puits actifs et inactifs), y compris l’abandon, l’assainissement et la remise en état;
- la durée de vie restante des ressources minérales et des infrastructures et la mesure dans laquelle les installations existantes pourraient financer le passif courant et futur;
- le taux d’activités de fermeture et des dépenses ainsi que la cadence de la croissance du passif à l’égard des puits inactifs;
- la gestion et la maintenance des infrastructures et des sites réglementés, y compris le respect des exigences en matière d’exploitation;
- la conformité aux exigences de réglementation administrative, y compris la gestion des dettes, des frais et des taxes;
- tout autre facteur que l’AER juge approprié, compte tenu de l’évaluation de la capacité des détenteurs de permis.
Aux termes du programme de gestion des détenteurs de permis projeté, les résultats de l’évaluation de la capacité serviront à repérer les détenteurs de permis présentant un risque de ne pas respecter leurs obligations en matière de réglementation et de passif. L’AER poursuivra la collaboration avec les détenteurs de permis à risque, ce qui pourrait comprendre une formation, une incitation à suivre les pratiques exemplaires ou la prise de mesures réglementaires comme la modification de l’admissibilité au permis, la restriction de nouvelles demandes, l’exigence de dépôts de garantie ou la délivrance d’ordonnances.
Par ailleurs, l’ébauche de directive propose que le programme de réduction des stocks fixe des objectifs de fermeture obligatoire sous forme d’une quantité minimale de travaux de fermeture ou de dépenses affectées aux activités de fermeture, ou les deux. Au titre de ce programme, l’AER établira des objectifs de fermeture obligatoire annuels pour chacun des détenteurs de permis. Les détenteurs de permis seront tenus d’atteindre leurs objectifs de fermeture et d’en faire rapport (tant les travaux que les dépenses) et ils auront le choix de fournir des dépôts de garantie à l’AER, plutôt que d’atteindre les objectifs en matière de fermeture. Les dépôts de garantie seront plafonnés au coût total du passif réputé des détenteurs de permis, qui est actuellement calculé conformément à la Directive 006, et comprendront la somme des coûts pour suspendre, abandonner, assainir et remettre en état tous les puits et les installations pour lesquels l’entreprise détient un permis, rajustée en fonction du statut (actif, inactif, abandonné ou site désigné problématique).
Le bulletin sur les dépenses de fermeture
En vue de la mise en œuvre du programme de réduction des stocks, le Bulletin 2021-23 a annoncé des objectifs de dépenses sectoriels pour 2022 et 2023, et a prévu des objectifs pour 2024 – 2026. L’objectif sectoriel obligatoire est de 422 millions de dollars pour 2022, passant à 513 millions de dollars (prévision) en 2026.
Les objectifs obligatoires propres aux détenteurs de permis pour 2022 seront dévoilés dans le rapport OneStop sur les fermetures le 31 juillet 2021.
Pour aider les détenteurs de permis à s’y préparer, le bulletin sur les dépenses de fermeture fournit des exemples des travaux qui seront probablement acceptés en vue de l’atteinte de l’objectif de fermeture.
Voici des exemples de travaux admissibles :
- abandon de la surface de puits actifs ou inactifs;
- réparation des systèmes de purge des tubages de surface/migration de gaz dans les puits inactifs;
- évaluations environnementales de site (EES) (phase 1 et 2) sur les sites inactifs;
- travaux d’assainissement sur les sites inactifs;
- travaux de remise en état des sites;
- retrait du matériel sur les sites inactifs;
- travaux d’abandon des installations;
- réparations en vue d’un nouvel abandon;
- abandon de fond de trou.
Voici des exemples de travaux non admissibles :
- suspension du forage;
- abandon d’un pipeline;
- assainissement de sites actifs;
- portions de travaux financés grâce aux subventions du programme de remise en état des sites.
Répercussions, mise en œuvre et occasions de rétroaction
Au cours des mois à venir, l’AER procédera à des modifications graduelles de la Directive 006 pour une transition complète de l’approche traditionnelle d’évaluation du passif vers une approche plus globale en matière d’évaluation des détenteurs de permis, qui comprend l’évaluation de la capacité des détenteurs de permis présentée dans l’ébauche de directive. L’AER a déclaré que les futures modifications engloberont aussi des changements à d’autres directives relatives à la gestion du passif afin d’assurer leur harmonisation avec le cadre.
L’ébauche de directive et du bulletin sur les dépenses de fermeture marquent une étape importante dans la mise en œuvre du cadre et sont susceptibles de diminuer le risque que les détenteurs de permis ne fassent l’objet d’une liquidation, en laissant un important passif d’abandons. Même si le passage à une approche d’évaluation plus globale, par rapport au ratio actif/passif utilisé traditionnellement par l’AER, offre une plus grande souplesse dans la détermination de l’admissibilité aux permis, les exigences imposées aux demandeurs en matière d’information et de déclaration vont probablement augmenter. De plus, le fait que l’AER se concentre sur la gestion du cycle de vie et des dépenses liées à la fermeture entraînera l’imposition d’exigences supplémentaires aux détenteurs de permis qui, dans certains cas, feront augmenter considérablement les obligations financières des détenteurs de permis, par rapport au statu quo. Par ailleurs, les changements proposés pourraient compliquer les transferts d’actifs qui ne sont pas encore conclus, car les transferts de permis ne seront approuvés par l’AER que si le bénéficiaire satisfait aux exigences évolutives de l’AER en matière d’admissibilité à un permis.
L’AER sollicite de la rétroaction sur l’ébauche de directive jusqu’au dimanche 25 juillet 2021 (voir le bulletin de la directive pour obtenir plus d’information sur le processus de rétroaction). Nous incitons les parties prenantes à participer à ce processus si elles ont des préoccupations relatives à l’ébauche de directive et à continuer à surveiller les initiatives de mise en œuvre du cadre par l’AER, qui évoluent assez rapidement et qui prendront probablement effet plus tard cette année.