Auteur(s) :
Shawn Denstedt, c.r., Richard J. King, Martin Ignasiak, c.r., Martin Ignasiak, KC
Le 1 decémbre 2022
Mis à jour en décembre 2022
Selon leur étendue et leur emplacement, les projets de ressources naturelles au Canada peuvent nécessiter diverses approbations réglementaires et environnementales des gouvernements fédéral et/ou provinciaux/territoriaux et/ou locaux. Les consultations avec les peuples autochtones jouent souvent un rôle important dans ce processus.
Ce chapitre est une introduction au principal organisme de réglementation de l’énergie fédéral (Régie de l’énergie du Canada), à la législation fédérale en matière d’environnement pouvant s’appliquer à des projets énergétiques qui comportent des caractéristiques interprovinciales ou internationales ainsi qu’aux régimes de réglementation de l’Alberta, de la Colombie-Britannique, de l’Ontario, du Québec et des Territoires du Nord-Ouest et aux lois qui les régissent.
Régie de l’énergie du Canada
La Régie de l’énergie du Canada (« REC ») a remplacé l’Office national de l’énergie le 28 août 2019 en tant qu’organisme fédéral de réglementation des projets énergétiques au Canada. En vertu de la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie, la REC réglemente le développement énergétique au Canada notamment en ce qui concerne :
- la construction, l’exploitation et la cessation d’exploitation des :
- pipelines interprovinciaux et internationaux ainsi que le transport, les droits et les tarifs qui y sont associés
- lignes internationales et interprovinciales
- projets d’énergie renouvelable extracôtière
- l’acquisition, la location ou la prise de terrains aux fins d’un pipeline, et l’indemnisation y étant associée ; et
- l’importation de pétrole, de gaz ou d’électricité à destination et en provenance du Canada
La REC réglemente et supervise également les projets d’exploitation pétrolière et gazière dans les territoires du Nord et dans la région extracôtière en vertu de la Loi sur les opérations pétrolières au Canada et de la Loi sur les opérations pétrolières des Territoires du Nord-Ouest.
L’objectif de la REC est de veiller à ce que les pipelines, la mise en valeur des ressources énergétiques et le commerce de l’énergie soient réalisés dans « l’intérêt public » canadien (un équilibre entre les considérations d’ordre économique, environnemental et social qui changent en fonction de l’évolution des valeurs et des préférences de la société). La REC veille à ce que la construction, l’exploitation et la cessation d’exploitation des projets qu’elle réglemente se déroulent en toute sécurité et en protégeant le public, les biens et l’environnement.
Législation fédérale en matière d’environnement
Au Canada, les gouvernements fédéral et provinciaux se partagent la compétence en matière d’environnement. Un certain nombre de lois fédérales clés s’appliquent généralement aux projets énergétiques. Par exemple, la Loi sur les pêches s’applique lorsqu’un projet est susceptible d’entraîner la détérioration, la perturbation ou la destruction de l’habitat des poissons ou la mort de ces derniers. Les projets énergétiques doivent également être conformes aux dispositions des lois fédérales intitulées Loi de 1994 sur la convention concernant les oiseaux migrateurs et Loi sur les espèces en péril. De plus, lorsque de l’équipement doit être érigé et placé dans des eaux navigables, il peut être nécessaire d’obtenir l’approbation prévue par la Loi sur les eaux navigables canadiennes. Le gouvernement fédéral gère également une multitude de règlements touchant les projets énergétiques en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999).
La Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre (LTPCGES) impose un système de tarification du carbone fondé sur le rendement aux grands émetteurs industriels lorsque des régimes similaires ne sont pas en place au niveau provincial. À l’heure actuelle, le système de tarification fondé sur le rendement de la LTPCGES s’applique au Manitoba, à l’Île-du-Prince-Édouard, au Yukon, au Nunavut et partiellement à la Saskatchewan. L’application de la LTPCGES dans les provinces peut évoluer en fonction de la politique provinciale et du respect de la norme fédérale par les provinces. La plus récente mise à jour de la norme fédérale indique que le prix par tonne d’émissions d’équivalent CO2 passera de 65 $ en 2023 à 170 $ en 2030. Le Règlement sur les combustibles propres, le Fonds de réduction des émissions et un nouveau crédit d’impôt à l’investissement pour le captage, l’utilisation et le stockage du carbone sont des initiatives fédérales qui sont également susceptibles d’avoir un impact sur les futurs projets énergétiques.
D’autres règlements fédéraux relatifs aux projets énergétiques, notamment des règlements visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre du Canada provenant du secteur pétrolier et gazier et une nouvelle norme d’électricité propre, ont été annoncés mais ne sont pas encore en place.
Loi sur l’évaluation d’impact, L.C. 2019, ch. 28
Certains types de projets importants peuvent déclencher une évaluation d’impact fédérale en vertu de la Loi sur l’évaluation d’impact (« LIP »). Le Règlement sur les activités concrètes, adopté en vertu de la LIP énonce les projets désignés qui devront faire l’objet d’une évaluation d’impact. Si un projet ne figure pas sur la liste du Règlement sur les activités concrètes, le Ministre de l’Environnement et du Changement climatique peut désigner un projet qui nécessitera une évaluation d’impact. Dans certains cas, une commission peut être nommée pour mener celle-ci. Il est également possible qu’une évaluation d’impact soit menée avec d’autres instances, comme les gouvernements et organismes provinciaux, les corps dirigeants autochtones et les organismes territoriaux.
L’évaluation d’impact comprend trois phases : l’étape préparatoire, l’étude d’impact et l’évaluation de l’impact. L’ensemble du processus peut prendre de quatre à cinq ans, voire plus, selon le temps nécessaire pour finaliser l’étude d’impact et selon que l’évaluation d’impact est menée par l’Agence d’évaluation d’impact du Canada ou par une commission d’examen. Une fois que l’évaluation d’impact est terminée, l’Agence d’évaluation d’impact envoie son rapport au ministre, qui dispose alors de 30 jours pour rendre une décision justifiée par rapport à l’intérêt public du projet proposé. Le ministre peut également demander au Cabinet fédéral de déterminer l’intérêt public, auquel cas le Cabinet dispose de 90 jours à compter de la publication du rapport pour prendre une décision. Pour les évaluations d’impact menées par une commission d’examen, la décision relative à l’intérêt public doit être prise par le Cabinet, et non par le ministre.
Bien que chaque phase soit assortie de délais prévus par la loi, la LIP prévoit des prolongations de délais dans certaines circonstances. Par conséquent, le délai réel pour l’obtention d’une approbation à l’égard d’un projet peut être plus long.
Bureau de gestion des grands projets
Le Bureau de gestion des grands projets (« BGGP »), hébergé par Ressources naturelles Canada, assure la coordination, la gestion et la responsabilité globales des grands projets de ressources naturelles tout au long du processus d’examen réglementaire fédéral. Un « grand projet de ressources » se définit comme un grand projet de ressources qui est assujetti à une évaluation d’impact (terme défini dans la LIP). Les grands projets de ressources peuvent comprendre des pipelines réglementés par le gouvernement fédéral, des lignes de transport d’électricité, des mines de sables bitumineux ou des projets in situ, ainsi que des installations de gestion de l’eau qui traitent d’importantes quantités d’eau.
Régimes de réglementation provinciaux/territoriaux
Chaque province et territoire a son propre régime de réglementation aux fins de l’approbation des projets liés à l’énergie. La majeure partie des activités pétrolières et gazières de compétence provinciale sont exercées dans les provinces de l’Alberta et de la Colombie-Britannique, bien qu’un grand nombre de ces activités aient lieu en Saskatchewan, à Terre-Neuve-et-Labrador, en Nouvelle-Écosse et dans les Territoires du Nord-Ouest.
ALBERTA
L’Alberta Energy Regulator (« AER ») et l’Alberta Utilities Commission (« AUC ») sont les principales autorités de réglementation de l’énergie de l’Alberta. Ces instances réglementent les projets énergétiques en amont, les projets de transport d’électricité et de pipelines à l’intérieur de l’Alberta ainsi que les questions liées aux services publics locaux. L’AER et l’AUC ont pour mandat d’assurer le développement sécuritaire, responsable et efficient des ressources énergétiques de l’Alberta et de réglementer les pipelines ainsi que les lignes de transport requis pour le transport de ces ressources vers le marché.
Toutes les étapes importantes d’un projet énergétique doivent être soumises à l’approbation de l’AER et/ou de l’AUC. Si un projet est approuvé, un permis ou une ordonnance est délivré. Les demandes de développement énergétique sont traitées comme des demandes de nature courante (soit, habituellement, à l’intérieur d’un délai d’un jour) ou comme des demandes non courantes (dont le traitement peut s’échelonner sur plusieurs mois ou années et nécessiter des audiences publiques). Pour les demandes courantes, il n’y a pas d’opposition de la part des parties prenantes ou des autochtones et toutes les exigences liées aux aspects techniques, à la sécurité, aux consultations publiques et à l’environnement ont été respectées. Si le propriétaire foncier, des Autochtones ou des sociétés concurrentes formulent des objections ou que des préoccupations au sujet de la collectivité ou de l’environnement sont soulevées, le processus devient un processus non courant.
Les grands projets énergétiques doivent être soumis à une évaluation environnementale et à un examen en vertu de l’Environmental Protection and Enhancement Act (l’« EPEA »). L’AER et l’AUC tiennent compte des résultats de ce processus d’évaluation au moment de décider d’approuver ou non les projets relevant de l’intérêt public et à quelles conditions les approuver.
ALBERTA LAND STEWARDSHIP ACT
La loi intitulée Alberta Land Stewardship Act (« ALSA ») confère au lieutenant-gouverneur en conseil (cabinet) le pouvoir de concevoir et de mettre en œuvre des plans d’utilisation des sols pour sept régions de l’Alberta. Ces sept régions sont mentionnées dans le cadre d’utilisation des sols de l’Alberta et sont établies en fonction des principaux bassins hydrographiques et délimitées en fonction des frontières municipales et des régions naturelles.
En 2022, deux plans d’aménagement du territoire sont en vigueur.
- Le Lower Athabasca Regional Plan (« LARP »), qui couvre la région des sables bitumineux de l’Athabasca, a été le premier plan régional publié par le Cabinet en vertu de l’ALSA. Le LARP a introduit un niveau supplémentaire d’examen environnemental et de conformité dans la région de l’Athabasca en Alberta. Il fait actuellement l’objet d’un examen décennal. Le LARP identifie plusieurs mesures spécifiques pour la région de la basse Athabasca, notamment une meilleure intégration des activités industrielles dans le paysage, la désignation de nouvelles aires de conservation, de loisirs et de tourisme, et l’inclusion des peuples autochtones dans la planification de l’utilisation des sols. Le LARP comprend à la fois des stratégies réglementaires et non réglementaires pour mettre en œuvre les mesures identifiées pour la région de la basse Athabasca.
- En 2014, le gouvernement de l’Alberta a approuvé le South Saskatchewan Regional Plan (« SSRP »). Ce plan concerne, entre autres, des stratégies de développement énergétique responsable, d’agriculture et d’élevage durables, de loisirs, de gestion forestière et de tourisme axé sur la nature. Le SSRP a été modifié à deux reprises, notamment en mai 2018 pour tenir compte de la création de deux nouvelles zones d’utilisation des sols publics et des plans de gestion des paysages et des loisirs correspondants.
COLOMBIE-BRITANNIQUE
La loi de la Colombie-Britannique intitulée Oil and Gas Activities Act (« OGAA ») réglemente la majeure partie des activités pétrolières et gazières exercées en Colombie-Britannique. L’Oil and Gas Commission (« OGC »), qui est une société d’État, est principalement responsable de la réglementation des activités pétrolières et gazières et des pipelines en Colombie-Britannique. L’OGC examine les demandes, s’assure qu’elles sont dans l’intérêt public eu égard aux effets sur l’environnement, l’économie et la société, encourage la participation des Premières Nations, participe à la planification et sensibilise le public et communique avec celui-ci.
La loi de la Colombie-Britannique intitulée Environmental Assessment Act (« EAA ») exige un processus d’évaluation environnementale des projets qui excèdent les seuils établis par le Reviewable Projects Regulation (« RPR »). L’ensemble de ces projets doivent obtenir une attestation d’évaluation environnementale avant d’être mis en œuvre. L’Environmental Assessment Office est chargé de mettre en œuvre le processus d’évaluation environnementale et peut en assurer la coordination avec les autres organismes gouvernementaux, y compris l’OGC ou l’Agence d’évaluation d’impact du Canada, le cas échéant.
Si une proposition de projet n’excède pas les seuils fixés dans le RPR, les questions environnementales connexes relèvent de la compétence de l’OGC en vertu de diverses lois. La loi intitulée Environmental Management Act, par exemple, guide l’OGC dans l’exercice de ses responsabilités. Les autres lois applicables comprennent la Forest Act, la Forest and Range Practices Act, le Provincial forest use regulation, la Water Sustainability Act, la Water Users’ Communities Act et la Heritage Conservation Act.
QUÉBEC
Au Québec, les projets d’envergure susceptibles d’avoir un impact sur l’environnement, notamment la construction de centrales et d’installations électriques, l’ouverture de mines et la construction de routes et d’autres infrastructures, doivent faire l’objet d’une évaluation publique. Le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement (« BAPE ») fait enquête sur ces projets et informe le ministre provincial de l’environnement des effets environnementaux, sociaux et économiques de ceux-ci. Le BAPE doit tenir des audiences publiques chaque fois que le ministre lui en fait la demande. Durant la période d’information publique de 30 jours, le BAPE est chargé de rendre public tout document relatif au projet, et toute personne, organisation ou municipalité ou tout groupe peut demander la tenue d’une audience publique, à laquelle tous les membres de la population peuvent participer. Après les audiences, le BAPE transmet au ministre les préoccupations exprimées par les citoyens durant l’évaluation publique. Ces projets d’envergure sont approuvés par le gouvernement, à la recommandation du ministre. Comme ce fut le cas avec le gaz de schiste en 2011, dans certains cas, le BAPE peut également procéder à des évaluations portant sur l’ensemble d’un secteur.
ONTARIO
La Commission de l’énergie de l’Ontario (« CEO ») réglemente les secteurs de l’électricité et du gaz naturel de cette province. En ce qui a trait à l’électricité, la CEO fixe les tarifs de transport et de distribution ; elle délivre les permis à tous les participants au marché, notamment les producteurs, les transporteurs, les distributeurs, les grossistes et les détaillants. De plus, elle supervise les marchés dans le secteur de l’électricité pour en promouvoir l’efficience, l’équité et la transparence. La CEO réglemente également les services publics de gaz naturel, élabore et assure l’application des règles de protection des consommateurs et délivre les permis à tous les agents de commercialisation qui vendent du gaz naturel. En outre, elle réglemente la construction des pipelines de gaz naturel, les lignes de transport d’électricité ainsi que l’utilisation de formations géologiques aux fins de stockage de gaz naturel.
Les projets d’électricité importants sont également assujettis au Electricity Projects Regulation (projets de production d’électricité), pris en application de la Loi sur les évaluations environnementales de l’Ontario. Ce règlement prévoit un formulaire d’évaluation (screening) autogéré pour la plupart des projets énergétiques et une évaluation complète pour les projets les plus importants sur le plan environnemental, ce qui peut donner lieu à la tenue d’une audience devant le Tribunal ontarien de l’aménagement du territoire. Les projets d’énergie renouvelable situés en Ontario font l’objet d’un processus d’approbation spécial administré par le ministère de l’Environnement de l’Ontario. Le processus de demande d’autorisation de projet d’énergie renouvelable (« APER ») vise à accélérer l’approbation de projets de production d’énergie renouvelable en regroupant diverses approbations provinciales sous une seule APER.
TERRITOIRES DU NORD-OUEST
En 2014, le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest est devenu responsable de la gestion des terres, eaux et ressources publiques dans les Territoires du Nord-Ouest (T.N.-O.). Le gouvernement du ministère de l’Industrie, du Tourisme et de l’Investissement des T.N.-O. est responsable de la réglementation du développement du pétrole et du gaz naturel terrestre dans les T.N.-O., tandis que le gouvernement du Canada conserve sa responsabilité à l’égard des ressources extracôtières dans les T.N.-O. par l’intermédiaire de la Régie de l’énergie du Canada.
Pour les projets énergétiques d’envergure, une approbation d’évaluation environnementale peut être requise en vertu de la loi intitulée Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie et/ou selon l’emplacement du projet, la Convention définitive des Inuvialuit. D’autres lois applicables, notamment la Loi sur la protection de l’environnement, la Loi sur l’aménagement des forêts, la Loi sur la protection des forêts, la Loi sur les espèces en péril (T.N.-O.), la Loi sur les eaux, la Loi sur les accords en matière de ressources hydrauliques et la Loi sur la faune.
Collaboration fédérale-provinciale
L’Alberta, la Colombie-Britannique, le Manitoba, Terre-Neuve-et-Labrador, l’Ontario, le Québec, la Saskatchewan et le Yukon ont conclu avec le gouvernement fédéral des ententes de collaboration en matière d’environnement afin de prévoir un processus unique d’évaluations environnementales collaboratives si une évaluation environnementale est requise à l’égard d’un projet aux termes des lois en matière d’évaluation environnementale fédérale, provinciales et/ou territoriales. Ces ententes visent à réduire au minimum le dédoublement des efforts et assurent qu’une évaluation environnementale est effectuée de la manière la plus efficiente et la plus efficace possible.
La collaboration entre les gouvernements peut inclure la coordination, la délégation, la substitution ou une commission d’examen conjoint (CEC). La coordination nécessite des activités, des calendriers et des documents communs dans la mesure du possible. Une délégation est une situation où le gouvernement fédéral délègue des tâches spécifiques au gouvernement provincial tout en restant responsable de l’ensemble du processus. Dans le cas de la substitution, le gouvernement fédéral permet à un processus provincial de remplacer le processus fédéral, puis la province et le Canada prennent tous deux leurs propres décisions en fonction d’un seul rapport d’évaluation. Par exemple, la Colombie-Britannique et le gouvernement fédéral ont convenu de substituer le processus réglementaire provincial au processus fédéral pour plusieurs grands projets qui déclenchent des évaluations d’impact environnemental aux niveaux fédéral et provincial. Dans le cas d’une CEC, le Canada et la province nomment conjointement les membres de la commission et conviennent du mandat d’une commission conjointe chargée de réaliser une évaluation d’impact. La LIP permet également au ministre fédéral de mettre sur pied une CEC par le biais d’une entente avec un corps dirigeant autochtone.