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Le chapitre 19 de l’ALENA dans la mire de l’administration Trump, la liste de souhaits des États-Unis pour la renégociation de l’ALENA, et plus encore

Auteur(s) : Riyaz Dattu, Peter Glossop, Taylor Schappert, Gajan Sathananthan, Corinne Xu, Lipi Mishra, Margaret Kim

6 avril 2017

Dans notre dernier bulletin Commerce international, nous avons abordé le budget pour l’application des lois commerciales du président Trump, l’audience d’approbation de Robert Lighthizer au poste de U.S. Trade Representative, et la victoire du Canada en vertu du chapitre 11 de L’ALENA. Dans le dossier de cette semaine, nous nous penchons sur la liste de souhaits de l’administration américaine pour ce qui est de la renégociation de l’ALENA (ainsi que sur le projet d’avis et les parallèles avec l’accord de Partenariat transpacifique), sur le chapitre 19 de l’ALENA qui est dans la mire de l’administration Trump, sur la proposition de taxe à la frontière américaine et sur les règles d’origine de l’ALENA.

La liste de souhaits de l’administration américaine pour ce qui est de la renégociation de l’ALENA

Par : Riyaz Dattu, Peter Glossop, Taylor Schappert, Gajan Sathananthan

Le 28 mars dernier, le U.S. Trade Representative intérimaire, Stephen Vaughn, a fait parvenir un projet d’avis aux Finance Committee et au Ways & Means Committee du Sénat, détaillant la position de l’administration Trump sur les lacunes  de l’ALENA et les objectifs en vue de sa renégociation. Le projet d’avis contient 19 objectifs, chacun comportant des buts précis, dont l’un étant la suppression du chapitre 19 de l’ALENA. Le chapitre 19 était l’une des réalisations les plus importantes de l’ALENA pour le Canada, car il prévoit un processus binational de règlement des différends en matière de contestation de droits antidumping et compensateurs. L’expérience du Canada et son taux de réussite relativement au chapitre 19 ont été très positifs. Parmi les autres objectifs dans le projet d’avis, on compte la modification des règles d’origine pour avoir accès aux taux hors taxes en vertu de l’ALENA, et des dispositions relatives à la taxe frontalière (soi-disant « pour rendre les règles du jeu plus équitables en matière de traitement fiscal »).

Le projet d'avis est la première étape en vue d'une renégociation de l’ALENA, qui débutera lors de l’émission de l’avis définitif. Dans la foulée de l’émission du projet d’avis, des déclarations de la Maison-Blanche et du Department of Commerce laissent entendre que l’administration continuera de réévaluer sa position, puisqu'elle a déclaré que le projet d’avis ne traduit pas exactement sa position actuelle. Le projet d'avis devrait donc être considéré comme une indication des types de modifications que peut proposer l’administration américaine pendant la renégociation, mais non comme une liste définitive.

Le chapitre 19 de l’ALENA dans la mire de l’administration Trump

Par : Riyaz DattuTaylor SchappertGajan Sathananthan

Le projet d’avis indique que l’un de ses principaux objectifs est l'élimination complète du chapitre 19 de l’ALENA, précisant que [traduction] « les groupes spéciaux sur le chapitre 19 n’ont pas tenu compte des normes de révision appropriées et des lois applicables,...  et que les décisions aberrantes des groupes spéciaux n’ont pas encore été révisées et corrigées efficacement ». Abordant de façon plus générale la question des recours commerciaux, le projet d’avis propose également un mécanisme permettant la hausse des droits de douane, souvent appelée « retour au taux de droit NPF », si les importations causent du tort ou menacent de causer du tort à l’industrie intérieure des États-Unis.

Par le passé, le chapitre 19 s’est révélé un mécanisme efficace pour les exportateurs et les importateurs assujettis aux mesures sur les droits antidumping et les droits compensateurs imposées par les organismes de réglementation du commerce (aux États-Unis, le Department of Commerce et l’International Trade Commission, et au Canada, l’Agence des services frontaliers du Canada et le Tribunal canadien du commerce extérieur), qui demandaient un examen d’un groupe spécial binational de l’ALENA. Ces groupes spéciaux, composés d’experts en commerce des deux pays qui sont parties au différend, ont pour mandat de réévaluer le fondement juridique de l’imposition de telles mesures. Pour le Canada et pour le Mexique, le chapitre 19 représentait un élément crucial de l’ALENA qui assurait que les lois américaines ne seraient pas appliquées de manière protectionniste, particulièrement par le U.S. Department of Commerce, pour bloquer des marchandises négociées équitablement. Depuis la mise en œuvre de l’ALENA, les États-Unis ont été la cible de la plupart des affaires présentées aux groupes spéciaux sur le chapitre 19, 43 des 71 affaires entendues par les groupes spéciaux ayant visé les États-Unis. Le taux de réussite du Canada, en ce qui a trait au chapitre 19, a été positif. Sans le chapitre 19, les entreprises canadiennes devraient s’en remettre aux tribunaux américains pour la tenue d’examens des mesures américaines, contexte dans lequel le taux de réussite a été limité.

Si cela se produit, la suppression du chapitre 19 constituerait probablement une perte importante pour le secteur du bois d’œuvre canadien, dans ses tentatives de règlement de litiges. Ce secteur d’activité a pu faire valoir sa position avec constance, aux termes du processus du chapitre 19.

La proposition de l’administration Trump de remettre en vigueur les droits antérieurs est un geste rétrograde qui viendrait ajouter un autre outil au protectionnisme américain.  Le projet d’avis prévoit l’application du retour au taux de droit NPF sur toutes les marchandises importées de pays parties à l’ALENA qui causent, ou menacent de causer, de graves préjudices à l’industrie américaine.  Par conséquent, même les exportateurs canadiens qui exercent une concurrence loyale à l’égard de marchandises américaines pourraient faire l’objet d’un retour aux taux de droit NPF en guise de mesures de représailles dans la lignée des politiques visant à promouvoir « l’Amérique d’abord » du président Trump.

Réexamen de la proposition de taxe à la frontière américaine

Par : Riyaz Dattu, Corinne Xu

Il semble que les Républicains de la Chambre des représentants plient devant les réactions politiques à l’encontre de leur proposition de plan d’ajustement fiscal à la frontière (AFF), qui taxe les importations aux États-Unis, mais non les exportations. Le mercredi 29 mars dernier, le président du Ways and Means Committee de la Chambre des représentants, Kevin Brady, a déclaré dans une entrevue accordée à Fox Business News, qu’il [traduction] « songe à apporter d’importantes modifications » au plan d’AFF[1].

Le plan d’AFF a suscité des critiques de la part de grandes entreprises américaines, certaines ayant entrepris de faire du lobbying et de la publicité négative qui le dénonce comme un système qui fera monter les prix à la consommation. Le système de taxation fondé sur la destination a également suscité, chez les spécialistes des politiques commerciales et les économistes, la crainte que cela n’enfreigne les règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), comme nous l’avons mentionné dans l’édition du 22 mars 2017 du bulletin Commerce international.

La volonté de Brady de réviser le plan d’AFF pourrait être en réaction aux efforts infructueux d’abroger et de remplacer la loi intitulée Affordable Care Act du président Barack Obama, en raison des scissions au sein même du Parti républicain.  L’incapacité de la Maison-Blanche et du reste du Congrès à faire front commun pourrait également faire dérailler le processus de réforme fiscale. Le président Trump a déjà émis des réserves à l’égard du plan d’AFF, le qualifiant de « trop compliqué ». Le directeur du National Economic Council de la Maison-Blanche, Gary Cohn, et le secrétaire du trésor, Steven Mnuchin, ont tous deux déclaré publiquement que l’administration travaille activement à l’élaboration d’un éventail de solutions de rechange fiscales[2].

Quant aux autres aspects des propositions du président Trump en matière de politique commerciale, les données particulières au plan d’AFF constituent une cible mouvante que nous continuerons de surveiller et d’aborder à l’avenir.

Les règles  d’origine doivent faire l'objet de renégociations

Par : Riyaz Dattu, Margaret Kim

Comme nous l’avons mentionné ci-dessus, l’une des questions présentées dans le projet d’avis du 28 mars 2017 concernant la renégociation de l’ALENA, publié par l’administration américaine, est la modification des règles d’origine (RO), qui pourraient potentiellement exiger un contenu américain accru.

En vertu de l’ALENA, les RO précisent que pour que les produits puissent bénéficier de droits de douane ramenés à zéro ou de tarifs préférentiels, ils doivent satisfaire à des exigences minimales quant aux changements de classement tarifaire pour les composantes étrangères contenues dans le produit exporté ou le contenu régional (à l’échelle de l’ALENA). Le but des RO est d’assurer que les avantages des tarifs préférentiels profitent aux exportateurs de l’ALENA, et d’éviter que des produits et des composantes importantes d’un pays tiers ne s’insinuent dans la chaîne d’approvisionnement des tarifs préférentiels. Le projet d’avis établit que les États-Unis ont l’intention de renégocier les RO afin de : [traduction] « soutenir la production et les emplois aux États-Unis »; mettre en œuvre des procédures d’application de ces règles; et incorporer des dispositions pour éviter les contournements, de sorte que les tarifs préférentiels aux termes de l’ALENA s’appliquent uniquement aux produits visés par l’ALENA qui sont admissibles à un tel traitement.

Même si le projet d’avis indique que ces objectifs seront atteints [traduction] « sans créer d’obstacles inutiles au commerce », on peut s’attendre à ce que les modifications apportées aux RO de l’ALENA aient d’importantes répercussions sur le secteur manufacturier nord-américain. Depuis plus de vingt ans, les entreprises de fabrication en Amérique du Nord élaborent des chaînes d’approvisionnement en se fondant sur les RO existantes, processus qui pourrait être perturbé par la modification des RO. Criblées de détails techniques et donc, souvent négligées par les hauts dirigeants des entreprises, les exigences techniques des RO qui ne sont pas bien comprises et le défaut de mettre en œuvre des stratégies avant toute modification importante pourraient, d’après notre expérience, mener à la perte d’une importante part du marché et de la compétitivité.

Par conséquent, il est crucial que les entreprises canadiennes se penchent sur les éventuelles modifications aux RO de l’ALENA afin d’assurer de toujours avoir accès aux marchés américains et mexicains en franchise de droits. Pour obtenir une liste générale des principales questions à prendre en compte dans le cadre de la renégociation de l’ALENA, consultez notre précédent article à ce sujet, ici.

Contenu du projet d’avis et parallèles avec le PTP

Par : Riyaz Dattu, Lipi Mishra

Le projet d’avis transmis au Congrès américain, le 28 mars dernier, présente en détail les éventuelles priorités de la renégociation de l’ALENA, que nous abordons également dans les dossiers d’accompagnement. Le projet d’avis adopte un ton diplomatique et mesuré qui contraste avec les discours précédents du président Trump qui parlait de « déchirer » totalement l’ALENA.  Il reconnaît le Canada et le Mexique comme les deux plus grands marchés d’exportation des États-Unis, notant en outre que ces pays ont des [traduction] « frontières communes... des objectifs, des histoires et des cultures communs, ainsi que des défis communs à relever ». Le projet d’avis fait allusion à la réforme d’un certain nombre de sections de l’ALENA, notamment le commerce de biens et services, l’agriculture, la politique fiscale, la propriété intellectuelle, les règles d’origine, les télécommunications, les marchés publics et le règlement de différends.

Parmi les nombreux objectifs énumérés dans le projet d'avis, en voici quelques-uns qui valent la peine d’être notés (en plus de ceux qui sont abordés dans nos autres articles) : 

  • Règlement de différends entre un investisseur et un État (« RDIE ») : Fait à noter, le projet d’avis n’exige pas explicitement la suppression du mécanisme de règlement de différends entre un investisseur et un État dans le chapitre 11 de l’ALENA (contrairement au chapitre 19 de l’ALENA, que l’avis semble vouloir éliminer complètement). L’avis propose plutôt de [traduction] « maintenir et d’améliorer les procédures » de règlement des différends entre les investisseurs américains et les pays qui sont parties à l’ALENA. Plus particulièrement, l’avis vise à obtenir des [traduction] « mécanismes empêchant le dépôt de demandes frivoles et permettant de les éliminer; des procédures favorisant la sélection efficace d’arbitres et le traitement expéditif des demandes; et des procédures permettant d’assurer la transparence et la participation du public dans le processus de règlement des différends ».  Fait intéressant, ces trois objectifs avaient également été énumérés dans les fiches de renseignements sur l’accord de Partenariat transpacifique (APT) publiées par l’administration Obama.

  • Accès au marché : Le projet d’avis propose des objectifs visant à multiplier les débouchés pour les États-Unis, dans un éventail de domaines, depuis les services financiers jusqu’aux télécommunications, en passant par les marchés publics et l’agriculture.

    Le projet d’avis de l’administration Trump donne à penser que des éléments du PTP peuvent être utilisés comme guides pour renégocier l’ALENA (malgré le décret du président Trump pris en janvier, retirant les États-Unis du PTP). Plus particulièrement, les négociations dans des domaines qui ont émergé depuis la mise en œuvre de l’ALENA pourraient s’appuyer sur le modèle du PTP, comme le commerce numérique, l’augmentation de l’application des lois sur la propriété intellectuelle, des règles plus robustes concernant les sociétés publiques, et les obligations à l’égard de la main-d’œuvre et de l’environnement.

Le président Trump doit maintenant consulter le Congrès avant de donner un préavis officiel de 90 jours de son intention de réviser l’ALENA. Il est trop tôt pour tirer des conclusions sur la vision de l’ALENA qu’a l’administration d’après ce simple projet d’avis, surtout que la Maison-Blanche a déjà déclaré que sa position en matière de renégociation de l’ALENA continue d’évoluer.  Cependant, le projet d’avis semble indiquer que l’administration américaine pourrait ne pas maintenir l’attitude agressive adoptée par le président Trump en cours d'élections.

 


 

1 Joseph Lawler, « Trump heading for big struggle on tax reform » (le 30 mars 2017) Washington Examiner en ligne.

2 Matt Townsend, Ben Brody et Elizabeth Dexheimer, « Paul Ryan’s border tax appears to be on the ropes as Trump ponders overhaul, but ‘hard to say who’s winning » (le 4 avril 2017). Financial Post en ligne; et « First on CNBC: CNBC Transcript: White House National Economic Council Director Gary Cohn on CNBC’s ‘Squawk on the Street’ Today » (le 28 mars 2017) CNBC News Releases en ligne.