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Modernisation de l’ALENA : qu’arrivera-t-il si les négociations échouent? Avez-vous un « plan B »?

Auteur(s) : Riyaz Dattu, Peter Glossop, Nithya Anand

Le 2 novembre 2017

Dans le présent bulletin sur le commerce international, nous abordons l’état de la renégociation de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA), le fait que le président Trump ait ou non le pouvoir de mettre fin à l’ALENA, et les raisons pour lesquelles votre entreprise devrait disposer d’un plan d’urgence, en cas d’échec des négociations, ce plan devant comporter des options qui visent la diversification du commerce et des investissements, notamment tirer avantage du nouvel Accord économique et commercial global (AECG) conclu avec l’Union européenne.

À la clôture de la quatrième ronde de renégociations de l’ALENA, le 17 octobre, les représentants des gouvernements canadien et mexicain ont fait des remontrances à l’administration des États-Unis pour son intransigeance et pour ne pas s’employer à moderniser l’ALENA.

La ministre des Affaires étrangères du Canada, Chrystia Freeland, a déclaré que l’état d’esprit des négociateurs américains à l’égard de l’ALENA ne s’améliorerait pas et qu’il s’agit plutôt d’un « retour en arrière de 23 ans » sur le plan du progrès : « une négociation où l’une des parties adopte une approche “tout au vainqueur” est une négociation qui aura de la difficulté à aboutir à une conclusion. »[1]

Cette déclaration semble être une réponse au secrétaire américain au Commerce, Wilbur Ross, qui a déclaré à la télévision que les États-Unis « … demandent à deux pays de renoncer à certains privilèges dont ils ont bénéficié pendant 22 ans, et nous ne sommes pas en position de leur offrir quoi que ce soit en retour et c’est donc difficile à faire accepter ».[2]

Le ministre de l’Économie du Mexique, Ildefonso Guajardo, a également fait part de ses préoccupations et a confirmé que le Mexique pourrait aller de l’avant sans l’ALENA, au besoin. Le représentant au Commerce des États-Unis, Robert Lighthizer, a qualifié la position du Canada et du Mexique à l’égard des négociations de « résistance au changement ».

Une cinquième ronde de négociations est prévue pour la période du 17 au 21 novembre 2017. Deux autres rondes devraient avoir lieu au premier trimestre de 2018, ce qui repousse l’échéance annoncée par les États-Unis pour la conclusion des négociations de la fin de 2017 au premier trimestre de 2018. 

Des « pilules empoisonnées » comme propositions

Plusieurs propositions des États-Unis ont été qualifiées de « pilules empoisonnées » par leurs partenaires de l’ALENA, ce qui pourrait finir par faire échouer les négociations, et ce qui, de toute évidence, a mené à une fin très difficile et litigieuse de la quatrième ronde, et au report de la cinquième à la mi-novembre. Cela comprend :   

  • une « disposition de temporisation », de sorte que l’ALENA renégocié expirera automatiquement dans cinq ans, à moins qu’il ne soit réexaminé et prolongé. Cette disposition incorporerait un processus de négociation sans fin à l’ALENA. L’incertitude permanente quant à la longévité de l’ALENA minerait les décisions de placement à long terme, particulièrement au Canada et au Mexique;
  • l’élimination du processus binational de règlement des différends du chapitre 19 en matière de contestation de droits antidumping et compensateurs;
  • l’application du processus d’adhésion du chapitre 20 à la résolution de différends de gouvernement à gouvernement concernant l’interprétation et l’application de l’ALENA;
  • la diminution de la capacité des entreprises canadiennes et mexicaines à participer au marché de l’approvisionnement du gouvernement des États-Unis, en fonction de limites monétaires réciproques plutôt que de la poursuite de la libéralisation de ce secteur;
  • l’imposition d’une nouvelle exigence de 50 % de la teneur en valeur américaine des produits automobiles, et une teneur beaucoup plus élevée en ce qui concerne l’ALENA, soit 85 % (par rapport au pourcentage actuel de 60 % à 62,5 %, selon le type de véhicule);
  • dans le cas du Canada, la contestation de son système de gestion des approvisionnements pour les produits laitiers, la volaille et les œufs. 

Des délais serrés

L’équipe du président Trump a entrepris une course contre la montre. Le mécanisme accéléré de Trade Promotion Authority (TPA) qui permet au président des États-Unis de présenter une entente « à prendre ou à laisser » au Congrès expirera le 1er juillet 2018. En supposant que le président désire le faire, il devra présenter une demande au Congrès avant le 1er avril 2018 pour prolonger le TPA, et produire un rapport sur les progrès des négociations. Le secrétaire au Commerce, Wilbur Ross, a déclaré: « Si nous perdons le TPA, je crois que nous ne parviendrons jamais à conclure une entente de notre côté ».[3]

Si les renégociations de l’ALENA en arrivent à une conclusion d’ici la fin du premier trimestre de 2018, il semble que ce soit au milieu de 2018 qu’un accord modifié soit susceptible d’être signé en raison des procédures exigées par les lois des États-Unis. Cependant, ce moment coïnciderait avec les élections mexicaines, fixées au 1er juillet 2018. Les campagnes électorales mexicaines comportent déjà des discours anti-ALENA, et un ALENA renégocié qui désavantagerait le Mexique pourrait précipiter les changements au gouvernement du Mexique.

Par ailleurs, les élections de mi-mandat des États-Unis auront lieu le 6 novembre 2018, ce qui compliquera le calendrier d’approbation par le Congrès et la composition courante du Sénat des États-Unis et de la Chambre des représentants.  

Le pouvoir du président de mettre fin à l’ALENA

Le président Trump a souvent déclaré que la marche à suivre, en ce qui concerne l’ALENA, consiste à signifier son intention d’y mettre fin. Il a dit : « En fait, je crois qu’il faudra mettre fin à l’ALENA pour pouvoir aller de l’avant. Sinon, à mon avis, nous ne pourrons pas négocier un bon accord ».[4] 

Le président Trump a révélé cette stratégie lors de séances d’information privées avec divers sénateurs républicains, en leur confiant que cette menace de « tailler en pièces » l’ALENA est une tactique de négociation qui se soldera par un ALENA acceptable pour les États-Unis.

Qu’arrivera-t-il si les négociations sont rompues au cours des prochaines semaines, ou si aucune entente n’est conclue à la fin des négociations? Le président Trump détient-il le pouvoir nécessaire pour mettre fin unilatéralement à l’ALENA?

En vertu de l’article 2205 de l’ALENA, une partie peut se retirer après avoir donné aux autres parties un préavis d’au moins six mois. Cependant, on ne sait pas exactement si le fait que l’administration américaine donne un tel préavis mettra fin à l’ALENA entre les États-Unis et les autres parties à l’ALENA. De plus, il est probable que le retrait de l’ALENA et la résiliation de tous ses éléments doivent être conformes aux propres lois des parties qui s’en retirent. Comme le Congrès américain a appliqué bon nombre des dispositions de l’ALENA en adoptant des lois particulières, pour mettre fin à ces dispositions, il semblerait qu’il soit nécessaire que le Congrès abroge ces dispositions législatives.  

Conclusion

Si les renégociations ne mènent pas à la conclusion d’un ALENA modifié, l’accord actuel restera en vigueur. Cependant, le fait de donner un préavis de retrait, même si le Congrès prend des mesures pour préserver l’ALENA, entraînera probablement beaucoup d’incertitude.

La prudence, dans la planification d’affaires, dicterait de prendre des mesures dès maintenant pour évaluer l’incidence potentielle d’un préavis de retrait de l’administration américaine. Les entreprises devraient travailler à l’élaboration d’un « plan B » tenant compte de différents scénarios, notamment la possibilité que les États-Unis prennent des mesures allant au-delà du simple fait de donner un préavis de retrait. Par exemple, d’autres accords de libre-échange, dont l’AECG entre le Canada et l’UE, pourraient prévoir, pour le secteur manufacturier canadien, des intrants libres de droits qui provenaient auparavant des États-Unis.

 

[1] Canada Warns NAFTA Talks Can’t be ‘Winner Take All’, Bloomberg Politics, le 26 octobre 2017

[2] Ibid.

[3] Ana Swanson, le 17 octobre 2017, NAFTA Talks’ Extension May Make for Slow, Painful Demise, The New York Times.