Pouvoirs d’application accrus : l’OCRI exerce-t-elle maintenant des pouvoirs législatifs? Pouvoirs d’application accrus : l’OCRI exerce-t-elle maintenant des pouvoirs législatifs?

Depuis sa création le 1^er janvier 2023, l’Organisation canadienne de réglementation des investissements (OCRI), seul organisme véritablement national de réglementation des marchés financiers au Canada^[1], fonctionnait comme un organisme d’autoréglementation (OAR) dont les pouvoirs étaient exercés en grande partie en vertu d’un contrat plutôt que d’une loi. Cependant, à la suite de modifications législatives, des mesures gouvernementales récentes ont élargi les pouvoirs d’application de la loi de l’OCRI. En effet, le 5 juin 2025, le projet de loi 24^[2] recevait la sanction royale, donnant effet aux modifications apportées à la Loi sur les contrats à terme sur marchandises^[3] et à la Loi sur les valeurs mobilières de l’Ontario^[4], qui élargissent les pouvoirs d’application de la loi de l’OCRI et augmentent les sanctions administratives maximales pour les contraventions à la réglementation et les amendes pour les infractions quasi criminelles.

Les modifications [PDF] apportées aux pouvoirs d’application de l’OCRI étendent son autorité pour imposer la fourniture de preuves dans le cadre d’enquêtes sur l’application de la loi et accordent une immunité d’origine législative aux administrateurs, dirigeants, employés ou mandataires actuels ou anciens de l’OCRI qui agissent de bonne foi dans l’exercice du mandat d’intérêt public de l’OCRI. Elles appuient également les nouvelles règles relatives à la vente à découvert afin de réduire le nombre d’opérations infructueuses et de prévenir la manipulation des marchés.

L’OCRI (ou son prédécesseur, l’Organisme canadien de réglementation du commerce des valeurs mobilières [OCRCVM]) réclame depuis longtemps l’élargissement des outils d’application de la loi. Ces mesures font suite aux recommandations formulées dans le rapport final [PDF] du Groupe de travail sur la modernisation relative aux marchés financiers publié en janvier 2021^[5]. Ce rapport énonçait des recommandations visant à moderniser et à rationaliser la réglementation des marchés financiers de l’Ontario^[6]. Même si les modifications visent à donner à l’OCRI des pouvoirs d’application plus musclés, les nouveaux pouvoirs pourraient, en fin de compte, transformer la relation entre l’OCRI et ses membres, passant d’une relation qui repose sur une assise contractuelle à une relation enchâssée dans une loi. Ces nouveaux pouvoirs législatifs pourraient déclencher certaines mesures de protection pour les intimés qui font l’objet d’enquêtes d’application de la loi menées par l’OCRI, notamment des protections contre l’auto-incrimination en vertu de la Loi sur la preuve de l’Ontario et de la Charte canadienne des droits et libertés^[7].

Modifications proposées

Le projet de loi 24 accroît les pouvoirs d’application de la loi de l’OCRI dans quatre grands axes :

1. Il étend le pouvoir de l’OCRI d’exiger la production de preuves dans le cadre d’enquêtes sur l’application de la loi ;
2. Il accorde une immunité d’origine législative à certains employés de l’OCRI dans l’exercice de leur mandat d’intérêt public ;
3. Il hausse le maximum des sanctions administratives et des amendes ;
4. Il impose de nouvelles exigences aux termes des règles sur la vente à découvert de l’Ontario.

Dans le présent article, nous examinons chacune de ces modifications.

•  Pouvoirs accrus pour contraindre à la production de preuves dans le cadre d’enquêtes d’application de la loi

Les récentes modifications apportées à la Loi sur les contrats à terme sur marchandises et à la Loi sur les valeurs mobilières de l’Ontario habilitent le directeur général de l’OCRI à nommer des employés ayant le pouvoir légal de mener des enquêtes. Ces modifications permettent également à l’OCRI de contraindre à la production de preuves dans le cadre d’enquêtes d’application de la loi. Cette modification est conforme à la recommandation du groupe de travail visant à moderniser les pouvoirs et les outils d’enquête afin de faciliter les enquêtes quasi criminelles.

• Immunité d’origine législative

Le projet de loi 24 met également en œuvre des modifications à la Loi sur les contrats à terme sur marchandises et à la Loi sur les valeurs mobilières de l’Ontario qui confèrent une immunité aux administrateurs, dirigeants, employés ou mandataires actuels ou anciens de l’OCRI pour les mesures prises de bonne foi au cours des enquêtes liées à l’application de la loi.

• Augmentation des amendes et des sanctions administratives maximales

Il est important de noter que ces modifications augmentent considérablement les conséquences financières des infractions aux lois ontariennes sur les valeurs mobilières en vertu de la Loi sur les contrats à terme sur marchandises et de la Loi sur les valeurs mobilières de l’Ontario, en portant la pénalité administrative maximale pour manquement à ces lois de 1 million de dollars à 5 millions de dollars, et l’amende maximale pouvant être imposée pour une infraction quasi pénale à ces lois de 5 millions de dollars à 10 millions de dollars.

Ces modifications donnent suite directement à la recommandation formulée par le groupe de travail dans son rapport final. En effet, le groupe de travail a recommandé que le montant maximal de la sanction administrative soit porté à 5 millions de dollars afin de tenir compte de l’inflation, étant donné que la dernière augmentation remonte à 2003, et afin de correspondre à la taille des entreprises ontariennes^[8]. Le groupe de travail a déclaré que sa recommandation de porter le montant maximal de l’amende pour les infractions quasi criminelles à 10 millions de dollars est conforme aux normes internationales, notamment celles des États-Unis, qui prévoient des sanctions pénales pouvant aller jusqu’à 25 millions de dollars américains, de l’Australie, où la sanction pécuniaire maximale est de 11,1 millions de dollars australiens, et du Royaume-Uni, où il n’y a pas de limite pécuniaire^[9].

• Nouvelles exigences relatives à la vente à découvert

Les modifications appuient également expressément les efforts déployés par la Commission des valeurs mobilières de l’Ontario (CVMO) et l’OCRI pour améliorer l’intégrité des marchés en imposant des exigences relatives à la vente à découvert. Plus précisément, le gouvernement de l’Ontario a reconnu que les exigences obligatoires de liquidation proposées par l’OCRI (qui imposent un délai précis pour la liquidation des positions à découvert^[10]) contribueraient à atténuer les risques de manipulation du cours des actions. La CVMO élabore également des règles visant à interdire la vente à découvert liée aux placements au moyen d’un prospectus et aux placements privés^[11].

Ces modifications font suite à la recommandation du groupe de travail visant à moderniser le régime de réglementation de la vente à découvert de l’Ontario^[12]. Dans son rapport final, le groupe de travail a indiqué que le régime de vente à découvert de l’Ontario est moins strict que celui d’autres territoires, comme les États-Unis, où des dispositions de liquidation obligatoire sont en vigueur.

Conséquences

Ces modifications marquent un virage dans l’approche de l’Ontario en matière d’application de la réglementation des valeurs mobilières, ce qui a des répercussions importantes pour les personnes inscrites et les investisseurs qu’elles servent. L’augmentation des sanctions pécuniaires fait monter les enjeux pour ceux qui enfreignent la législation ontarienne sur les valeurs mobilières et les contrats à terme sur marchandises et, conjuguée aux modifications proposées qui renforcent les pouvoirs d’enquête de l’OCRI, elle élargit considérablement l’éventail des outils dont dispose l’OCRI pour faire respecter la loi.

Compte tenu des pouvoirs législatifs visant à contraindre à témoigner, les modifications pourraient offrir aux intimés certaines protections contre l’auto-incrimination en vertu de la Loi sur la preuve^[13] en Ontario et de la Charte^[14]. Il ne fait aucun doute que les intimés invoqueront ces protections à leur avantage.

Par ailleurs, les nouveaux pouvoirs de contrainte de l’OCRI sont similaires à ceux dont dispose le personnel de la CVMO chargé de l’application de la loi depuis 1994^[15]. Il est toutefois important de noter que ces pouvoirs s’accompagnent d’une obligation correspondante de conserver toutes les preuves obtenues de force dans la « plus stricte confidentialité », conformément aux articles 16 et 17 de la Loi sur les valeurs mobilières de l’Ontario. Le Tribunal des marchés financiers a statué que l’un des principaux objectifs des articles 16 et 17 de la Loi sur les valeurs mobilières de l’Ontario est de garantir aux témoins ainsi contraints que les renseignements qu’ils divulguent resteront confidentiels[16]. Cependant, les nouveaux pouvoirs de contrainte de l’OCRI ne s’accompagnent pas de dispositions correspondantes en matière de confidentialité. Il reste donc à voir si et comment ces nouveaux pouvoirs seront invoqués de manière à maintenir une protection appropriée pour les témoins contraints de témoigner, et quelle incidence cela aura sur la capacité de l’OCRI à partager les documents d’enquête obtenus sous la contrainte avec les organismes de réglementation et les organismes chargés de l’application de la loi.

Nous continuerons de suivre l’évolution de la situation et de publier des articles à ce sujet.

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[1] Le 1^er janvier 2023, l’OCRI a été constituée par la fusion de l’Organisme canadien de réglementation du commerce des valeurs mobilières (OCRCVM) et de l’Association canadienne des courtiers de fonds mutuels (ACFM).

[2] Projet de loi 24 : « Loi visant à mettre en œuvre les mesures budgétaires et à édicter et à modifier diverses lois. »

[3] L.R.O. 1990, chap. C.20.

[4] L.R.O. 1990, chap. S.5.

[5] Groupe de travail sur la modernisation relative aux marchés financiers, rapport final, janvier 2021, en ligne Groupe de travail sur la modernisation relative aux marchés financiers, Rapport final, Janvier 2021.

[6] Le groupe de travail a cerné les principaux enjeux et formulé plus de 70 recommandations visant à stimuler la croissance et la compétitivité des marchés financiers de l’Ontario.

[7] Voir par exemple Castonguay (Re), 2012 OCRCVM 42, au par. 14, où le prédécesseur de l’OCRI, l’OCRCVM, a observé ce qui suit : « La Charte, en effet, s’applique, selon ce qu’enseigne son article 32, au Parlement du Canada et aux législatures provinciales. Elle s’applique aussi aux organismes créés par une loi fédérale ou provinciale, même indépendants du gouvernement, lorsqu’ils exercent un pouvoir conféré par une loi. »

[8] Rapport final, p. 95.

[9] Rapport final, p. 96.

[10] Organisation canadienne de réglementation des investissements, « L’OCRI propose des modifications concernant les exigences de dénouement » (9 janvier 2025), en ligne : L’OCRI propose des modifications concernant les exigences de dénouement | Organisme canadien de réglementation des investissements.

[11] Ibid.

[12] Rapport final, p. 50.

[13] L.R.O. 1990, chap. E.23, art. 9.

[14] The Constitution Act, 1982, Schedule B to the Canada Act 1982 (UK), 1982, ch. 11, art. 13.

[15] L.R.O. 1990, chap. S.5, art. 11, 13, 16, 17. Voir également l’affaire TeknoScan Systems Inc. et al. (Re) , 2024 ONCMT 32, dans laquelle le Tribunal des marchés de capitaux a récemment statué que les protections prévues à l’article 9 de la Loi sur la preuve rendent irrecevables les lectures de transcriptions d’interrogatoires sous la contrainte lors d’audiences dans lesquelles un intimé choisit de ne pas témoigner.

[16] Sharpe (Re), 2022 ONSEC 3 au par. 56.